周其仁：政府与市场的关系

　　11月16日下午3点半，第八届中国经济学年会院长论坛在邓小平故乡广安进行。重庆大学经济与工商管理学院院长刘星教授主持了此次论坛。北京大学国家发展研究院院长周其仁教授做了精彩的发言。以下是发言内容整理（根据录音整理，未经本人审阅）：

　　我相信最近全球发生的事情和中国经济发生的转变具有深远的影响，其中也会对我们的经济学思维产生影响。我个人比较关心的就是政府与市场的关系，我想在此对于这个问题发表一点看法。

　　华尔街出了问题，美国的金融出了问题，波及到全球、波及到实体经济。这是非常严重的市场性失败，因为很多市场的谋利活动现在看来给相关或者不相关的家庭、企业、地区各个国家造成了严重的不利影响。但细细观察这些重大的失败，我们从市场活动当中也能看到一点政府的影子，例如美国的次贷，它就不是一个纯粹的商业性的活动，不管他怎么定义，从正常的商业银行看来是不具备可以成为商业贷款的对象条件。但这首先是联邦政府的一个社会政策目标，即扩大美国中低收入阶层拥有房屋的比例。美国政府不但引入这样的政策目标，而且采取了相应的金融政策。因为一个政府如果为了民生而收缩政府的开支，一般说来是不会出现问题。换句话说就是把政府的房子让给老百姓住，这最多只是收入结构的变动。但是美国政府看来没有必要重视它的社会目标，那只有联邦出面来担保这些机构，比如说著名的两房，这两房看起来像个公司，它也办公司注册也是个金融机构，但是它不是一个纯粹市场性机构，它是由联邦政府在后头支撑的。那么有这个公司承担担保，承担低息，然后联合商业银行，再加上华尔街的所谓金融创新衍生工具，就像许成钢教授谈到的，就是一个商业贷款无论风险多高它很快就打破卖到下一家。从这里看市场的失败，里面其实是包含着政府的活动，这是第一点。

　　第二点我们会怀疑除了这些形势的变化，我们更关注美国这次金融危机的内容，它怎么有这么多的钱可以放到次贷市场上？我们调查了一下美国人民的储蓄，一部分人存钱供另一部分人花。它不来自于美国财政的赢余，因为这两个账户高负债，美国的整个商业负债和政府负债占它GDP的百分之350，达到这么高的位置。当然这里就涉及到“借”，为什么借来那么多钱？在全世界购买的美元资产当中，很大一块是美国的国债，国债在这个国家的行为，即以国家未来的税收作为抵押取得信用。这种巨量的资金涌进美国，也是美国利息长期低迷，资金充斥，而导致发生了后面的问题。所以一个是政府的房屋政策，一个是货币供应量。就如我们所知我们早就离开了金属货币的时代，都是政府发放出来的、法定的、不可退换的货币。这些永远不是私人公司在定，永远是政府在控制、掌管。在这个问题的深入思考上，我认为我们长期以来把政府作为一极，把市场作为另外一极，这个思维模式是否存在问题？我们应当说是市场在主导还是政府主导？在国内很多进一步讨论衍生的话题当中，经常会出现这么一个对比，例如从这次次贷危机的现象来看，这样的对比是有问题的。因为天下没有一个银行里是没有政府，市场要交易有需求，需求的定义是货币表达的需要，但这货币表达的货币量到底有多大或多小，是谁在管？格林斯潘是中央银行的官员，所以无论他做对还是做错，他是一个政府的行为。按照这个思路来看，市场政府两极化然后在中间进行体制和政策的选择，恐怕是一个需要检讨的思路。我们应该看到市场里永远有政府的活动，因为产权的界定是政府的活动。我们的房产证为什么要由政府来发放，为什么一个开发商发给我们的房产证我们不相信呢？是因为它缺乏权威性，为什么我们很多人都去买国债？因为它的背后是政府的活动，它以未来的税收作为抵押等等。因此市场里总是会有政府的活动。

　　进一步要研究的是市场里政府活动的类型和作用方向。在此我也很高兴可以在邓小平同志的家乡讨论这个问题。中国的改革今年已经是三十年了，这是市场化的改革，还是政府领导的改革？如果是市场化的改革，我们为什么对邓小平同志这样的人物感到特别的崇敬？根据我对中国改革过程的理解，我发现所有改革是民间自发的行动跟政府运用它的合法性资源，也恰当的承认、肯定、提倡和合法化这两者形成的一个结合的过程。1956年下半年温州永嘉县就发生最早的包产到户，安徽的包产到户是1961年，全国各地的记载陆陆续续早就出现了。1977年在十一届三中全会之前一年多，又发生包产到户。但是我们一般不把自发的包产到户看作是改革的完整的体现，我们要把1978年的三中全会作为改革的一个起点。因为自发的改革如果得不到政策和法律的承认，就是一个短期的活动，一个权宜之计，它不可能让人没有长久的运期和协作。邓小平同志的伟大在于他不是完全想中国应该怎么办而是从民间、社会低层发生的变动，从那些自发的行为中找到适合中国生产力发展相应的组织形式，经济组织，经济制度，经济政策；然后运用它的政治权威逐步给予肯定，先是短期的肯定之后是长期的肯定，先是政策的肯定之后是法律的肯定和社会整个认同的肯定，慢慢地就将一条新的路走出来。这个经验告诉我们，把市场和政府完全变成两极的这个思维，也不容易理解中国的改革现实。

　　抽象来说政府独特在什么地方？随着历史远离这个时代，我们今后进入政府工作的人和进入商业机构的人都是从学校毕业出来的。政府的特殊性在于政府是唯一的在商业文化和科学研究单位上具有合法强制力的组织，任何一个社会都需要这样一种合法强制力。但是挑战在于，社会离不开这种合法强制力却又很难约束它。比如货币发行和刚才我们提到的软预算约束，都是非常重要的事。除了商业机构上的软预算约束，还有一个更困难的软预算约束就是政府对自己财政开支的约束，因为如果这个开支超出了一定的限制，那么它就会转向货币。而全世界的货币都掌握在政府手里，多印些钞票一时间是会带来繁荣、增长、选票等。但就像最近这几十年的历史所印证的一样，过量的货币一定会在某个时间带来灾难，像这样的控制到底要用什么力量可以把他约束变利？就这一合法的强制力怎么约束，我个人认为无论是在社会主义市场经济还是在一般的市场经济发展的过程中，都是需要认真加以解决。就像我们在纪念改革开放三十年的时候，我们还是要面对这个问题。因为政府运用权威启动了改革，启动了开放，也就启动了中国生产力增长。在另外一方面，我们这个合法强制力在社会当中，还有很多地方没有走上轨道。就邓小平同志在他生前就提出政治体制改革要跟经济体制改革配套协同，没有这个协同，我们今天面对的许多问题也将长期难以解决。例如政府的合法强制力，它就可以收税。如果商业机构倒闭了，就没有收入。但是政府只要公司还存在，它就可以收税。像我们的增值税，即使公司没有利润，只要公司买原料政府就可以收税。税收就是合法强制力的一个最基本的经济表现，可是税率到底什么情况是合适，什么情况是不合适呢？我们常常要到经济区或重大的地方才发现这里面有调整，而往往这方面的调整还很难到位。因为政府有自己大量的开支要依附于税收。一般说来它不愿意或者不大可能自发的把这税率主动的降下来。当然我听说，地区之间的竞争可能会增加新的机会。例如为了让重庆或者四川更具有吸引力，那么我会把这个地方的税率保持得相对比较低。但我们在很多情况下，如果离开了这个竞争的压力，这个税率到底怎样才能放到一个恰当的地步？这是一个有挑战性的问题。还有像我们大量的管制，所谓管制，首先包括市场的管制，我们都说国内投资不足内需不足。但是同时我们国内很多高利润的领域并不是完全敞开的。在宪法面前人人平等，所有机构平等，都可以进去。我们有很多身份的限制，所有权的限制，企业性质的限制。那么这个管制为什么很难突破？因为它的背后就是合法的强制力。是政府在设置这个准则。还有像我们所讨论到的，现在社会各界在这改革三十年以来有一个共同的社会抱怨，就是认为党风、政风腐败这些现象非常严重，就是权力悬殊。你说一个普通的人，由高校毕业为什么他到一个商业机构就没有什么大的机会？为什么去了一个行政机构、一个党的部门他就有那么大的机会呢?说到底就是这个合法强制力。他是不是得到约束，他受不受到平衡，怎么样在中国的条件下寻找和建立这种有效的模式？这些问题也是我们在纪念改革开放的时候没有完全解决的。

　　在此我补充一点，空转的土地原则上它并不是空转，那实际上是世世代代农民的土地。根据1978年以后的我国宪法，城市土地全部属于国家所有，是国有土地。原来的国有土地，由政府无偿分配给国有机构利用，在法律上禁止买卖，也禁止租赁。1987年之后，为了适应改革开放的实际需要，国有土地引入批租办法，也就是政府把40年～70年的国有土地使用权，在土地市场上拍卖给工厂、商业机构，并经由土地开发允许居民私人购买、持有土地使用权证。这个改革产生了深远的影响，提高了城市国有土地的价值，也使中国的城市化有了完全不同于改革前的面貌。这件事可以分两方面来看，一方面完成了土地的资本化，推动了中国的城市化进程，要是没有这个财政基础，没有土地市场的改革，我们今天所有的城市不可能是今天这个面孔。但另一方面，这个过程与70%以上的农民产生了利益分割，这里存在着大量的问题。所以怎么样找到一条平衡的路，这是很重要的。什么叫征地制度，征地制度是国家的合法强制力，十七届三中全会的决议有一句非常重要的话就是要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度，同时扩大基础建设用地，直接进入市场。这是一个非常重要的改革方式,它可以在城市化的过程当中让农民恰当的来分享城市化的收益。这些活动是既离不开政府，离不开合法强制力，同时每一步都包含着怎么来约束合法强制力这样一个当代的难题。所以我的看法根据最近发生的事件，我们有必要把政府和市场的关系推到一个新的层面来考虑。就是市场活动当中，它永远是有政府在起作用的。不存在没有政府的市场。但是政府拥有的合法强制力到底在哪一个方向和以什么形式起作用，怎样才能起更好的作用？这些都留待我们进一步研究。