石磊：中国基本公共品配置的现状与结构改进

　　第八届中国经济学年会于15日晚7:30~9:30在重庆大学经济与工商管理学院105报告厅召开了院长论坛。论坛由重庆大学经管学院院长刘星教授主持。复旦大学经济学院党委书记石磊教授做了发言，以下是发言实录（根据现场速记内容整理，未经本人审阅）

　　大家晚上好，我演讲的主题是一个很大的研究，由于时间有限，我只能挑其中我认为比较有趣的部分，可能是整个研究计划当中的1/10。

　　这些年来，不仅是国内关注城乡差异，国际社会也关注。但这里面会有一些最基本的问题。如果深入研究就会发现，从2000年开始，到目前为止，全国自上而下关注民生的声音越来越多，但从后面的指标和数据变动情况来看，我们仍然是说得多、做得少。这本来是我的一个疑虑，经过后来大量的实证研究，证实了这个疑虑。

　　我还是主要做基本公共服务品的研究报告，其他的就不讨论了。所谓基本公共服务，在这张表（PPT）里面主要是中间、下面的部分，包括：义务教育、医疗卫生、养老保障、最低保障、环保、就业。为什么这些部分在我看来或者在理论上讲是非常重要的？这里需要引入一个最基本的东西。我们通常讲劳动力再生产，其实生产能力和生产效率取决于三种条件，一是教育，二是医疗卫生，三是社会和谐。社会和谐我不单独讨论，主要挑出两个部分，就是直接影响劳动力再生产效率和质量水平的两个基本因素：医疗卫生能否得到基本的保障，再有就是教育，教育是最基本的功能，千万不要束之高阁。教育旨在给所有人提供往上走的通道，给你这个通道，你能否走上去取决于很多其他条件，但最重要的就是先给你这个通道，这是一个机会，也就是初始禀赋条件的配置。如果没有这些，说什么都没用。因此，我们把它纳入公共服务当中最基本的部分。

　　下面我们来看财政中用于教育的支出占GDP的比重。高等教育的支出情况我们都熟悉，由于前任教育部长负责教育工作以后，特别重视教育经费占财政收入的比重，听说还因此跟财政部闹得很不开心。财政增长多少，用于高等教育的就应该有相应的比例增长，即指数化增长，这显然是对的。但问题是基础教育为什么没有像高等教育那样，根据国内生产总值增长指数的增长。从这张表（PPT）可以看出，从2000年的2.87到2007年中间2.86，如果不考虑绝对数，从相对量来看，其实比例是下降了。因而可以得出一个结论，我们并没有使财政中的教育支出实现指数化增长。没有指数化的增长就会带来很多具体的问题。如果进一步追问原因，既与地方综合发展水平拉大有关，又与地区之间的关系相关。因为中国的城乡发展水平拉大要与地区关系结合起来看。比如说讲到中部地区，大家就会想到三农问题，很显然，三农问题比较集中的是在中部，看起来是区域关系问题，实际上又涉及到城乡关系问题。

　　再看医疗服务的城乡差别及人均水平。今天上午收到一条很不幸的消息，说有关医改的方案要重新来做，是我做错了吗？没有。因为我是按照很好的标准来做的，这个很好的标准并非是很高的标准。我还在想，毛泽东当年讲的低水平广覆盖，要把医疗卫生工作放到农村去，这两句话还是没有错。7.5亿的常住人口在农村，9.3亿的户籍人口在农村，城市不需要强调，就自然而然的密集了，而农村不强调就一塌糊涂。

　　我们看这张表（PPT），35%的城市人口拥有80%的卫生资源，65%的农村人口享用20%的医疗卫生资源，城乡人均享有医疗卫生资源7.4：1。当事情沦落到如此地步的时候，这张表（PPT）提供的就不仅仅是数字问题，而是生命权不均匀配置问题。所以，我们把它当作基本公共服务来强调。在这里还涉及到千万不要只从纯粹行而上的角度来看问题。“发展到底是为了什么？为了人。”这话讲到哪儿都没错，因为它是一个永恒的真理。但问题是我们能否从形而下的角度追问，为什么一再关注的人常常不被关注呢？这是什么原因呢？

　　右边这张表（PPT）更说明一些问题。金砖四国当中列了三个，中国处在最后。虽然人口众多是基本的约束条件。但我们不能总以这个约束条件去宽慰自己，人口众多这个条件从1949年以后说到现在，一直在说。

　　我们再看城乡教育。我曾经做过一个县的基础教育调查，让我回想起一件事情。大家都还记得，1991年，国家负责教育的人和教育部做了一件到现在为止他们仍然很得意的事，但在我看来却很糟糕。就是从那年开始，把所有民办教师不经考试全部转成公办教师，美其名曰，降低农民的教育负担，减轻农村的财政负担，因为当时教育附加费主要是用于民办教师这一块。结果怎么样呢？具体就不说了。大体估计，就是三个1/3，1/3的老师误人子弟，1/3的老师站在讲台上，但基本上不知道自己在说，1/3的老师能够称职。这就是农村义务教育的现状，家在农村的老师和同学都有这个感受，当年念书的学校都已经不在了，因为学生走了，还有学生跟着父母出来打工了，学生走了老师也走了，因此很多学校都在并校，这种情况很多。这也就是农村教育的现状。

　　我们下面再看一下这张图（PPT），对比多少有一些极端，但确实是从生活侧面折射出来的，不是我凭空画的。还有就是这张（PPT），污染就不说了，我们常常忽视污染问题。

　　关于城乡居民收入差别，在座有很多同仁也在研究这类问题。从这张表（PPT）上可以看出，我们通常讲的差别拉大，实际上主要还是指城乡居民收入水平差别拉大和城乡综合发展水平拉大，简单讲城乡差别是没有意义的命题，因为总会有差别的，禀赋条件是不一样的。这里我们讲的是发展水平为什么会持续拉大，这是一个问题。

　　下面我们看蒂布特的判断，在各个地方政府之间提供公共服务的竞争和以自由前夕为前提的用脚投票的相互作用下，地方政府公共服务的供给逐步趋于均等化，最终达到公共资源的有效均匀配置。这是从一般的情形来讲的。那么我们有没有达到这种情形呢？没有。是什么原因导致我们始终远离相对标准化的状态呢？原因很多，多多少少带有讽刺意味。

　　（PPT）这样一个很重要的命题，一个令人鼓舞的命题，居然写在这样的墙上，就如同在雪白的墙上写上“不要乱涂乱画”一样

　　（PPT）不知道这几个小姑娘将来有几个能成为参加我们论坛这样的女学者。我们在座的也有从这种情况下飞出来的，但此时不同彼时了，那时候生活条件都是这样子，所以不奇怪，但到现在仍把她们放在这样的状态下去念书，想想都很寒心。

　　财政转移支付是这些年来支持农村发展和落后地区发展的重要手段，但有一个严重的问题，包括前面几位老师也提到的，很多公共资金用于救市也罢，用于脱贫也罢，用于缓解地区和城乡差别也罢，都免不了令人担忧。问题是所有项目都是打包下来的，这个“包”打下去有多少用到了可用之处、应用之处，其实我们是不知道的，中央部门也是不知道的。如果知道的话，发改委也不会为某一个县的小学希望工程建设重复投资，这是审计署审计出来的。转移支付力度越大，我们越是要考虑结构的合理性，越是要对当下城乡基本公共品的分布状况、使用状况的缺口进行了解。我们不要说有多少财政盈余，上海有一个政协委员在今年开“两会”的时候发现去年居民所得税这块剩余5万亿，就提出一个提案，给每个人发2000块钱的红包。这就是以前遗留下来的吃大户的心态，给你2000元不富，少2000元也不穷。但发了之后，这5万亿就没有了，就是说穷人一个没有减少，还增加一个，富人倒减少一个。

　　下面再看一下如何改进这种情形。这种情形如果不改变，我们看到下面有很多糟糕的情形。（PPT）这是我今天早上突然想到的主意。原来这些都是真实的省和县，后来我把省县名称都略去了，其中最后一个大家一看就知道是哪儿。这些数据都不是我编的，是真实的，如果万县的同学、老师看了不开心也不要介意，我们都是抱着极其善良的想法。

　　犯罪和文化程度为什么与我们这里讨论的命题有关呢？这个关系我本来没有注意到，我把数据搞清楚以后，突然发现里面有一个非常重要的权重分布，十分有趣。（PPT）左边是文盲。按理说，文盲更容易犯罪，因为他不懂法。但后来发现，文盲连犯罪的水平都没有。接下来是上过小学和初中的人，就是接受过义务教育的人群。犯罪率既然惊人的在这四个样本地区中高度的集中，这是个很有趣的概率分布。再接下来，那些高中文化的人犯罪率就下降了。你说他们水平很高吧，也不是。只是多多少少明白了一点事理，多多少少有了一点生存体验。如果把别人打死了，恐怕自己的日子也不好过，明白了这样一个道理，坏事就会少干了，干坏事的机会也就少了。比如说他出去打工，在外面尽可能的与人家友善一点，因为有了一个不错的岗位，丢掉了很可惜。所以，我觉得只有小学、初中文化的这批人，又没有获得让他体面、荣耀的生活方式和工作岗位，最容易出现初始犯罪以后再重复犯罪的情况，这就是我们所说的“破罐子破摔”。再往后就低了，犯罪水平随着受教育的程度而降低了。职业已经给我们套牢了，关上几年以后再出来，翻身的机会更少了。

　　这张图（PPT），我真佩服这老头，居然能过河。这就多多少少体现出了这些年来政府为基本公共品服务所做的工作，非常令人痛心。

　　前面的问题固然原因有很多，但我们既然讲到公共支出，我们就看看公共收入都用于何处？这里面就涉及到行政管理支出占公共支出的比重。这个数字也同样令人吃惊，4.71%-19.38%，这些钱都花到哪里去呢？我们为什么要花这么多钱去养政府呢？综合起来看，比较世界各国的情况，最昂贵的政府就是中国政府。具体的证明就不去说了，这张表（PPT）就折射出了这个现象。

　　这些案例（PPT）都是佐证前面那张表的。我们都知道这些钱花到哪里去了。举个例子：某市市委、市政府领导班子中13个人发生职位变动，有的是就地升职，有的是别的县市调过来，其中有9个人换了车。换岗位就一定要换车吗？上海某县，现在已经是区了，在前个月，区委、区政府自说自画做了一个决定：2003年、2004年购进的几种主要公用车型如大众、别克、奥迪、帕萨克，全部淘汰。我不知道这是出于何种用意，可能说是财政很丰厚，先让官员们享受一下新车。但我看了以后很痛心，这些年虽然在不断完善公共体系，这现在存在的仍然不是公共财政，真正的公共财政是先做预算再向人大汇报。在市长咨询会上我就把这个问题提出来过，问他们有没有向人大汇报，他们说告知过。但告知与申报不一样，申报是我不同意就不能做，告知是告诉你，你同意不同意就拉倒。因此，这样以公共财政为自我服务的自我循环的财政体系就不应该叫公共财政。

　　这里只是把这些问题提出来，而当我们把问题真实地提出来后，措施差不多就已经有了。在我看来，最重要的是，应该把现实的民生问题中最短缺的那些问题搞清楚，不要光靠说。各地发展水平有异，但各地都有一个共同情形，就是基本公共服务城乡之间的配置严重不均匀，全国只存在程度上的差别，不存在有和无的差别。所以，如何完善公共资金使用，如何完善公共财政体系，加速公共财政体系的改革，如何改善预算资金配置方式，如何减少不必要的公共支出，尤其是如何加强反腐败等这些问题都需要我们慎重考虑。具体的就不再说了，谢谢大家。

　　提问：谢谢石书记，我这个问题不光是问石书记的，刚才沈院长演讲中也提到了，所以我想问你们两位。刚才石书记也提到了各地方政府之间存在对于投资竞争的问题，我们研究税收竞争会发现自从86年的文章以来，形成的共识是，只要存在区域之间基于资本的税收竞争，肯定就会带来公共产品供给不足，这一结果不但在理论上存在，也反复的被时间论证。我想问一下二位，在这样的情况下，我们应该怎么样来调整体制，在现有国情中避免对于税收竞争的博弈？谢谢二位。

　　石磊：中国基本公共品的短缺是两个部分造成，一个是存量当中原来就存在的基本公共品城乡差别，第二个就是改革以后，增量更多的集中在城市，乡镇则比较薄弱。有一个数据，搞农村金融的可能知道，从1978年到1984年，是农村改革，在这短短不到六年的时间中，城市银行金融资产4000亿到了农村。因为农村有制度，城市没有制度，所以这个钱在城市里面是闲置的，但到了农村就是有用的；但从1984年到1995年，11年时间里面，农村里面大量的资本又流到了城市里面，大约是7000亿人民币资金。这组数据虽然不能说明很多问题，但其中包含一种可能，就是本身有可能放在农村完善生产条件、完善农民的基本生活方式、完善农民基本公共卫生和医疗条件的资金也随着城市化改革进一步推进流入了城市。这是没有办法的，这是市场机制自身导致的，所以我说它是没有办法的。我在这儿要说什么呢，恰好是市场解决不了的问题，政府应该通过适当的转移支付来解决。如果财政没有盈余，比如说从1978年-1993年，13年的财政，12年赤字，这时候要求政府大量转移支付来提供公共服务产品，这是不可能的。然而，大家知道，1994年以后，分税制的实行，地方之间的竞争，导致地方税收大量增加，中央固定指数化的拿走大量的税收，这笔钱用来干什么了？前面说市场解决不了的问题，我们是否就只能是听之任之呢？政府就应该在这时候给与提供。

　　还有一个问题，就是公共品是没有自然监护人的，这叫做公共的悲剧。因此，不能说这些年各地都没有投资。有了大量的投资，但毁灭速度远比私人品毁灭速度要快，因为私人品是有监护人的，门口私人道路，别人停车，你可以把他赶走，但公共品没有人监护。所以，农村的道路，承包地之间的道路早早的被破坏。这就涉及基本公共品供给里面的基本制度安排问题，我在前面的演讲中没有讲。缺乏基本制度安排，即使有了增量公共服务，最后也只能是过度消耗。有时候，农村还有地头蛇，他们借助家族的势力，剥夺其他人享有公共品的权利，这就加剧了对公共品不能均等使用的悲剧。