中国经济学教育科研网志愿者访张馨教授

CEN志愿者：什么是“财政体制”？这个概念人们似乎懂，似乎又很模糊，您能解释一下吗？

张馨教授：所谓财政体制，是指作为科层组织的政府开展财政活动，它的内部各级政府、各个部门、各个机构之间要有权责分工。这就要确定每一个层级，每一级机构在总的财政活动中，哪一个是该你干的，哪一个是该他干的，哪一个是你不能干的，哪一个是他不能干的，这是一个财权问题。还有就是哪些钱属于你，哪些钱属于他。比如增值税百分之七十五到中央，百分之二十五留地方。因此就需要有一个制度来规范各级政府各个部门在财政活动中的财权财力，这就是“财政体制”。财政体制的种种问题，归根结底是利益争夺问题。这些问题在计划经济中体现的不只是财政问题，也是整个经济活动中没有解决的问题。在当时一直没有解决的问题一个是财政体制问题，一个是综合平衡问题。当时讲三大平衡：物资平衡、财政平衡、信贷平衡。计划经济有计划就必须要按比例，按比例就必须讲平衡，整个社会生活都平衡才叫综合平衡，而这在计划经济条件下是实现不了的。

CEN志愿者：综合平衡在当时无法实现是因为利益冲突吗？

张馨教授：计划经济整个体制都存在“一统就死、一放就乱”的问题，为什么？中央统一控制，资源配置由中央进行，所有的权力都在中央。财政在计划经济下就是中央从财力的角度来去配置社会资源的基本手段，体现在财权财力都在中央手上。但一个国家这么大，各个地区要发展都有一个因地制宜，各级政府都要调动积极性的问题，但没有财权财力，各级政府很难有积极性。当时有一些预算外资金就是要让他们因时制宜、因地制宜地解决一些问题。所有问题都由中央来解决是不可能的，不能一个小学的玻璃破了也打报告到中央解决吧。这时到底留成多少就成为问题了。当时每个地方都想发展自己的经济，而发展经济需要投资，在计划经济下，财力基本掌握在财政手中，它导致各地尽可能地争留成。因此在计划经济下财政体制从来没有稳定过，中央与地方之间年年吵，年年争，当时的直接目标就是建立一个稳定的财政体制。现在尽管实行分税制，实质上也还是大统一小分散，没有形成真正的中央财政和地方财政的分离。分税制严格意义上讲是目前西方在实行的，是市场经济下一定要建立的财政体制，但我们目前还没有从实质上建立。

CEN志愿者：我理解分税制就是有些事情地方做方便，有些事情中央做方便，所以分开来收，是这样吗？西方的财政联邦主义为什么就很稳定呢？

张馨教授：市场经济下地方权力大大增加了，这时的问题在于以什么为标准来分配，为什么计划经济下中央给地方很少，而市场经济下会给很多，这就在于市场经济下地方做了哪些事情。分税制财政体制被说成是“财政联邦主义”，为什么叫财政联邦主义？为什么在计划经济下没有？这其实就是政治上的一个词用到财政上了，就像“搭便车”一样，是一种形象的比喻。就是根本权力由中央掌握，但地方有很大的自主权。那么在市场经济下为什么会有这样的财政体制呢？计划经济下存在的是“国家财政制度”，因为当时钱来自于国营企业，是国家自己的，支出也基本用到国营企业去。当时只有客观经济条件才能约束国家膨胀自身收支的欲望。这时候国家把钱收上来，再用出去，是国家在用自己的钱，企业与个人根本没有发言权。这样收支都没有直接力量约束。而财政联邦主义要求地方有自己的自主权。任何一个体制要有积极性也要有制约性，就像汽车要加大油门也要有刹车，要有制约，计划经济下靠政府自身的内部制约来刹车。

1980年以后，市场经济的西方，实行的是分税制财政体制，它是相当稳定的财政体制。计划经济下解决不了财政体制问题，是整个经济体制的问题，所以无法解决。西方财政体制稳定的原因，是按地方公共产品理论进行联邦制。它的制衡条件在于靠各级议会约束，而议会约束意味着靠市场约束，市场经济最基本的准则就是等价交换。对于分税制，它的基本点就在于：一是每级财政是真正独立的，自己有自己的收入，按自己的收入自己支出，相互间不能平调。二是它之所以叫分税制是将税种作为基本来源，分税制其实是分税种不是分税收。在法制国家，各地方的税由自己负责，转移支付也是由法律规定的，该给多少就给多少，这样就可以以收定支，各级政府都能按照市场经济的基本原则的要求运作，此时的成本与利益是对称的。

CEN志愿者：那是否可以理解为我们的社会约束条件比较弱？

张馨教授：美国各级财政间没有相互挤与占，可以很稳定，原因是真正建立了与市场经济相一致的财政体制。而我们的财政由于中央可以平调，所以还是可以经常改变。我们各级政府还是在拼命收，这几年的财政收入飞速增长就是其结果之一。我们这些基本点都没做到，税种还是国家制定。严格讲，分税制应该是每个地方做自己的蛋糕，但现在的情况还是中央做蛋糕，然后分给地方，只是地方会来争。

CEN志愿者：出现这种现象是不是由于中央会担心财政联邦主义导致政府联邦主义呢？

张馨教授：会有。如果地方过强，中央过弱，会出现尾大不掉的问题，但实际上现实中的问题还不在这里。我国中央的政权还是很强的。现在已经出现的拼命增收，税收增长如此快的现象，其实就是各级政府在拼命收税。而根本的分税制是由市场制定的，我们的市场经济虽然初步建立了，但实质内容还没建立。真正的市场经济是要市场起决定作用的，而现在根本来讲还是由政府决定。现在乱收税的现象还严重存在，在这种情况下真正的分税制还是不可能的。然而问题是政府不能无限膨胀，应该适度，否则政府这边拼命膨胀，市场那边就要压缩。分税制走不到位的关键就是市场经济本身就没有走到位。

CEN志愿者：现在有种说法叫“还税于民”，对此您怎么看待？

张馨教授：在现在看来基本上还做不到，政府实际上一方面追求GDP，一方面追求财政收入。你们看看报纸就会发现，无论中央的还是省市的，绝大部分政府报告，第一是GDP增长多少，第二是财政收入增长多少，可见财政收入是很重要的政绩。GDP和财政收入的现实意义还不一样。GDP可以用来向上级炫耀，而财政收入意味着现实的钱。GDP多要转化为财政收入，对政府才有更大的意义，因为这是政府实际掌握的“钱”。各级政府都拼命想把蛋糕做大，因此短期内财政收入还没有减少的趋势。

CEN志愿者：我们知道现在中央外汇储备非常多，应该不缺钱啊，为什么还要征这么多税？

张馨教授：外汇储备并没有直接的现实意义，而解决很多事情比如社保都需要财政收入，但这些问题的解决，政府总是叫没钱。这涉及到公共财政的问题，公共财政有什么特点？公共产品提供什么，提供多少谁来决定？这应该由老百姓自己决定，而现在并不能做到。这些都是中国财政的最基本的问题。过去国家用自己的钱，而市场经济下企业与个人都独立了，国家收税是掏纳税人的腰包，这种情况下国家和政府都是纳税人养活的，收多少应该由纳税人来决定，由社会公众来决定。因此公共财政应该是老百姓的财政。市场经济下很多事不能由私人做的，需要政府来做，这就要用钱，而钱什么时候用，怎么用都应由老百姓决定。这些要实现，老百姓与人大的关系，人大与政府的关系都要修正。财政制度的变化也就意味着政治体制的变化。百姓的愿望体现的是市场的愿望，当百姓能够真正决定政府的行为，这时体现的才是真正的市场经济。可见最终回到现实还是有很多问题需要进一步研究，如何与具体的问题结合起来也是你们在学习中应当认真思考的问题，这样系统地探讨下去你们也就会形成一种较为完整的知识结构。