“审计不只是挑毛病”――国家审计署审计长李金华北京大学中国经济研究中心国际MBA（BiMBA）演讲
9月24日上午，北京大学中国经济研究中心 “北京大学中国医院（CFO）财务管理高级课程项目”举行了一场特别的主题讲座。
这是一位特别的主讲人，他是2004中国经济年度人物，他掀起的“审计风暴”席卷神州，他突破障碍，让公共财政更加透明，他坚守诚实，不打折扣始终认真。他就是国家审计署审计长李金华。一系列针对政府机构和国有大型企事业单位的审计，以及他力推的审计报告公开等措施，不仅将国人的目光吸引到审计署的审计报告上，也让他自己走到前台成为众人瞩目的焦点人物。
这是一群特别的听众，他们是来自全国各大医院的院长和财务管理人员，他们在医疗行业有着丰富的经验，他们也对中国医疗行业存在的问题有着自己独到的理解，他们正在“北京大学国际MBA（BiMBA）的中国医院（CFO）财务管理高级课程项目”进修，他们希望在医疗机构的财务管理和成本控制方面能够更加有效。今年年初，审计署对部分大型医院进行了审计，发现不少问题，引起了社会各界的极大关注，更引起院长和财务管理人员们的高度重视。
正是在这个背景下，作为国家审计署的最高负责人，李金华审计长出于对我国医疗卫生行业的高度关注亲赴课程为医院院长和财务管理人员亲自授课，做了这场题为《从审计的角度看我国当前财经领域当前急需解决的热点问题》的主题讲座，面对面地交流从审计角度发现的有关问题。
北京大学中国经济研究中心主任林毅夫主持整场演讲，北京大学陈文申副校长出席演讲并致词。
从“财政监督”到“监督财政”
演讲的开始，李金华就针对国人对于审计的一些错误的认识进行了纠正，简要介绍了审计在中国的历史以及审计在中国的概况。
审计在世界各国的都很普遍，在大部分国家审计在宪法里面都有明文规定。从世界通行的做法来看，对国家财政收支进行监督，是审计的基本职能和永恒主题。
很多人认为中国审计的历史很短，主要是因为1983年才正式成立审计署。但是实际上中国审计的历史是很悠远的。对财务的稽核最早始于西周，鼎盛时期的隋唐不仅有机构、官员还有法律法规。第一个审计院是出现在南宋公元900多元。中华民国时期设立的审计院跟现在台湾的模式类似。在革命战争年代，在江西的苏区就有中央审计委员会，毛主席曾签发中央审计条例。建国以后审计由财政部下面的稽查部门负责，后来间断了一段时间，到1983年恢复了单列出来的审计机关。
在组织机构上，中国与其他国家不同：很多国家是对议会负责，德国是对法律负责，法国和巴西属于司法系统，而中国的审计机构隶属于政府。
中国政府审计制度的恢复是改革开放的产物。1982年宪法对政府审计制度做出了明确的规定，而国务院各部委中也只有审计署才由宪法做出了明确规定。审计署根据法律规定隶属于政府，对总理负责不受其他政府部门干预。
从审计的作用来看，20年间中国审计发生了巨大的变化变化，用李金华的话来说就是“由财政监督转变为了监督财政”。审计署成立之初，进行的财税大检查，目的是增进财政收入，对象主要是纳税人比如国有企业。现在的审计主要站在纳税人的角度监督政府如何花纳税人的钱，审计对象主要是监督财政支出。这被认为是还了审计的本来面目。
“审计不只是挑毛病”
谈到审计开始之初时，李金华回忆说，当时企业对审计并不了解，大多数企业觉得审计署就是来挑毛病的，所以面对审计常常感到担忧。“审计不只是挑毛病”，在演讲的过程中，针对种种误解，李金华一再强调审计找病和治病的辨证关系。
李金华用12个字概括中国审计的基本的职能：“财政财务收支，真实合法有效”，前者是政府审计的对象，后者是政府审计的标准。
审计机关的确要找毛病，而且首先是找毛病的，但更重要的是帮助被审单位找出毛病，进行改善。谈到审计机关的工作，李金华打了一个比方，说审计跟医生有非常相似的地方，医院的医生也是找毛病，更重要的是帮助病人找出毛病对症下药。针对某些被审单位的抵触情绪，他说，如果医生给你看不出病来那才是医生的失职，如果审计没有发现毛病，就是审计的风险。所以任何一个期望长期稳定健康发展的单位部门，都不应该讳疾忌医。这个贴切巧妙的例子引来在座医疗行业的高层管理者们阵阵赞同的掌声。
在中国，审计署主要负责的审计对象包括：政府财政的收支、政府财政的管理，有国有资产国有资金的部门，有社会保障、捐赠资金，有国际组织援助贷款的机构，以及其他法律规定的审计对象。
政府审计的基本程序主要有11个：确定计划、审前调查、制定方案、发出通知、现场审计、记录审计日记、调查取证、起草报告、征求意见、审计处理做出审计决定、公告。其中记录审计日记现在在审计署内部人员的管理上越来越重要，审计日记起着相黑匣子一样的作用。、同时，在审计程序之外，被审对象还有提请复议以及起诉的权力。严格的审计程序是为了保证审计署的审计报告没有虚假，降低审计风险。在审计中所提到的风险包括两类，一类是技术风险，即由于审计人员的技术水平的问题造成的风险，另一类是道德风险，也就是因为道德问题隐瞒事实等造成的问题。
在介绍中国审计的情况以及审计“找毛病”的基本特点以后，李金华重点谈到自己对政府审计作用的理解，即他所说的“审计不只是挑毛病”。
政府审计既是民主法制建设的产物，又推进民主法制前进。审计不仅仅是监督，更是一种制度，是民主和法制的一个方面，它的作用主要体现在下面几个方面。
1、促进依法行政，打击经济领域的违法犯罪行为，形成强大的压力，遏制经济犯罪和贪污腐败行为。
计划经济向市场经济转轨的时期，利益的多元化成为最集中的问题，很多矛盾都体现在利益的分化上。包括地区之间的利益矛盾、政府各部门之间由于利益冲突带来的矛盾。这是一种计划经济时代审批制带来的后遗症。另一方面，中国的改革还不到位。市场经济的体制很多还是采取计划经济的方式，需要深化改革。
同时，当今中国的法制不健全，虽然在制定法律法规上有很大进步，但是有很多不完善或者不科学，更重要的是有法不依执法不严的情况相当普遍。比如设立关联企业进行关联交易的现象，现在在很多国有企业，包括科研机构都很普遍，这种方式在法律上没有有效的限制，但是这种就像热带雨林的“绞杀”现象导致了国有资产的大量流失。另一个例子，国有企业找代理商在法律上限制很少，有的代理商跟国有企业高层有关联，一年入账可达七八千万。再一个例子是建筑系统的审计，有的审计机关在审计后认为应该压缩预算，但是有的甲方乙方勾结起来形成虚假的合同，按照法律规定，已经签署的合同中的预算不能改变。所以现在法律法规本身有漏洞，另外还有一些很明显的违法现象执法不严。
在这样的背景下，近年重大违法违规经济案件屡屡发生，这正是政府审计发挥作用的地方，这几年审计的重点也放在了政府机关上，对于违法违规的经济案件，查处违法犯罪问题。但是审计不仅是查处重大违法违规经济案件，近几年审计出来的明显的违法案件越来越少；现在审计的重点是在促进政府机关依法行政，规范政府的行为，提高行政效率，降低行政成本，而不仅是不违法不违规。另一方面，就是重点项目的预算审计，防止决策失误。按照审计的目标来说，除了“真实”，还有“合法”和“有效”的原则要求，这点也是审计署近期强调和呼吁的，比如审计署推动实行的规范细化预算和规范转移支付的措施。
20年来审计署为国家挽回损失超过4000亿。这一方面说明成果大，但是更说明现在的问题多。98年以来移交司法机关的案件就达1万多件。需要看到的是，审计的效果也在逐步凸现，进行审计监督之后，政府机关的财务管理都在改善。
2、规范政府行为，提出深化体制改革的建议。
虽然审计署不能像医生治病一样对审计对象进行整改，但是可以根据自己发现的问题提出改革的建议。比如审计署近几年提出的细化政府预算，规范转移支付，深化教育、卫生领域的改革的建议，以及金融领域风险的防范，投资体制改革的问题等，都是涉及体制改革提高政府机关行政能力的重要问题。同时，审计署在审计过程中，对于被审计对象有深入细致的了解，对发现的问题有自己的理解和思考，能够对政府深化体制改革提出很多中肯的建议。
有些问题不是通过审计就能够在短期内完全解决，很多是体制上深层次存在的问题。但是即使“屡审屡犯”，审计署还是要尽到自己的职责，做到“屡犯屡审”。
3、加强管理，促进提高经济效益，关注公众利益。
在这个方面，主要是关注政府投资的典型项目和转项资金的审计，从效益的角度来进行调查。比如去年审计署对几十个机场的审计，主要就是站在公众的角度来考虑资金使用的规范和效率问题。对国有和国有控股企业的审计，原则是重点提供服务而不是监督，通过审计发现其管理上存在的问题，促进其内部管理的改善，重点是教育、医疗、社保、扶贫等社会公众关心的问题。
4、促进信息披露，推动公开透明。
审计不仅是查问题，更多是发现问题，提起各方面的关注，放大审计的效益。所以近几年审计署也加大了审计结果披露的力度。
审计结果的披露在国际上是惯例，而我国由于历史的原因，过去很多东西都是内部通报。李金华认为，除非涉及国家机密、商业秘密，不会带来重大的负面影响的审计结果，都应该向公众披露，减少信息的不对称。这也是建设民主法制社会的要求。
信息公开的意义有两层。对于被审单位来说，只有审计结果都对外公告才是公正公平的，如果有的单位的审计结果公开有的不公开，是显失公平的，审到谁公布谁才是公平的做法。对于审计机关来说，审计结果的公开也是考验，看看审计机关的水平能否经得起被审单位和社会公众的监督。
审计与深化改革
在讲完中国审计的概括和政府审计的作用之后，李金华也结合自己在长期的工作实践中发现的问题跟在座的学员进行了分享，期望医院的院长和财务管理人员们也能购在自己的工作岗位上，对这些问题的解决进行思考和探索。
1、如何深化改革。
李金华说，很多问题不深化改革没法解决，包括医疗卫生系统，现场很多医院的干部深有同感频频点头。
现在很多问题是清楚的，但是如何解决看法却不一样。如何找到适合中国特色的改革的道路，解决这些问题的核心，关键还是在于深化改革。
审计机关虽然自己不能解决很多问题，但是问题需要揭露，需要有这样的目标。李金华又提到如细化预算的问题，审计署连续提了5年，最后才被国务院采纳；而审计署1995年开始提会计信息系统失真的问题，当时不被重视，财政部后来在查账中逐步发现这个问题，正在得到扭转。
李金华审计长对台下的医院院长和财务管理人员充满期待地说，医疗系统被称为“三大难”之一，医疗系统也有很多问题需要解决。
2、法制问题。
法制问题主要在两个方面，不严格执法和规章制度不完善的问题，而第一个问题更严重。很多东西不是没有规定，但是违反了却并没有受到惩罚，所以造成一个人违反其他人也跟着违反。例如审计署发现的很多培训中心可以给前来开会的单位提取现金，这样这些单位的人可能跟单位报13万元预算，会议费用去10万，那么剩下3万现金进了自己的口袋。现在没有这样的法来规范这样的行为，而且很多都是有规定，但是没有得到执行。
3、责任的问题。
“很多问题是禁而不止，主要原因就是没有落实责任。”李金华说。
他对问责制的一些标准提出了质疑：贪污30万与投资损失3000万，前者有个人问题当事人会被追究，后者个人没有问题，但是谁的损失大？很多案件都是当事人开除，但是损失并不能追回，责任的不明确有时候助长了政府财政资金的低效率利用和损失。
4、内部管理问题。
很多问题都可以不发生，但是内部疏于管理导致了最后问题的爆发。现在很多领导都将主要的经历放在招商引资上，但是钱拿来之后如何花如何管？没有良好的内部管理系统，资金使用效率还是上不去，资金的使用成本仍然很高。
资金在账上的闲置、项目盲目上马、无法配套发挥不了应有效果、内外勾结监守自盗、内部监督机制缺乏。谈到广东一个预算科长4年贪污1亿多，李金华指出，问题的根源就在与预算、会计、出纳都是他一个人。
所以他强调内部管理监督机制的完善，不要给干部违法犯罪的机会。
主题演讲结束后，李金华审计长还跟在场的学员就医疗行业的审计与改革、审计署对于人大和党务机关的审计等大家关心的问题进行了交流。审计长敏捷严谨而又不失幽默的演讲博得学员们阵阵掌声。
演讲结束后，陈校长代表北京大学赠送礼物，李金华审计长看见相册里他本人在本次活动现场的照片，连连称赞北大的效率，并表示，将指示审计署内专门负责医院审计的卫生药品审计局负责领导在他的此次授课之后，继续来为这些来自医院的学员就医院财务领域的问题做进一步的、更加具有针对性的深入授课。
