中国农村社会保险制度发展亟待解决的几个问题

范巧   （兰州大学经济学院 邮编：730107）

《中国农村经济》（2003.11，25页）刊载了韩留富老师的《加快农村社会保险制度发展的着力点——对南阳市46位乡镇长的调查与思考》（以下简称韩文），文中韩老师用精辟的语言分析了农村社会保险制度发展的现实障碍及解决办法。对韩老师提出的解决办法，我觉得有值得商榷的地方。

一、韩文中观点

韩老师文中讲农村社会保险制度的发展障碍可归结为以下几个方面：农民收入低，政府和集体配套资金跟不上，资金难以筹措；农民对社会保险的知情度不高，思想认识不到位；缺乏统一的运作机制，组织管理不协调；保险能力低，交易成本高，对农民缺乏吸引力等。在此基础上，韩老师提出了其解决办法，即以立法促使农民放心地参加保险，维护制度的稳定性和连续性；以政府、集体、个人共同出资的模式解决由农民完全出资或农民出主要资金的保险模式带来的困境；在中央和地方设立统一的农村社会保险管理体系，并成立不以盈利为目的的基金管理公司，同时通过社会保险监委会、审计机构及媒体舆论监督其行为等。

二、与韩老师商榷

在这里，我想与韩老师探讨以下几个问题：立法是否一定能使农民放心的参加社会保险？政府、集体、个人共同出资模式是否比农民完全出资或出主要部分资金模式更为合理？韩老师建议的统一的社保管理体系及基金运作模式是否具有经济合理性？

首先，本文认为，立法与参保意识之间不具有正相关关系，即立法仅为农民放心地参加保险的一个必要条件，而不是充分条件。正如韩老师文中指出，农民参保意识弱化的原因在于他们认为“参加保险就是给乡、村进贡，有可能肉包子打狗，有去无回”“让自己出钱买保险，是老百姓交钱，当官的享受，不说没钱，就是有钱也不愿意交”“90年代交了钱，不知道这些年谁在管着，款还在不在，现在有多少以及到领取是能不能兑现心里没数”等。立法仅能保证社会保险制度的稳定性和连续性，但并不能解决人们期望获利的心理问题。而人（即便是农民）都是理性的，在预期没有任何受益的情况下是不可能投资的。

再就是两种模式哪个更合理。本文认为，根据“谁受益，谁承担”的原则，社会保险资金应完全由农民负担或以由农民负担为主。也许有人会说，农民土地收入中有很大一部以税收的形式上缴国家或地方财政，国家或地方财政应承担农民社会保险的主要费用。乍一看，这种说法较为合理，但税收从本质上看是对生产要素（这里特指土地）租金的提取（土地所有权属国家，国家转让经营使用权应当收取租金）。因而，税收要有一部分用于对土地的再投资，包括土地质量（退耕还林）、数量（治沙活动）等。而根据亚当.斯密“政府—守夜人”理论，税收仅应用于对国防、基础设施、社会福利等方面投资。因此，国家或集体不应负担保费或仅应负担部分保费。

同时，本文认为韩老师建议的统一的社保管理体系和基金运作模式不具有经济合理性。原因有：不以盈利为目的的基金公司由于激励约束机制的缺乏、公司行为内在化（寻租、腐败行为）等将不可能实现保险资金的较大幅度的增值，因而随着通货膨胀率的攀升和物价的上涨，农民的保险资费将会缩水；而统一的社保管理体系虽能保证统一运作、协调管理，但这种协调是以机构庞杂、人员众多为代价的，在未来保险资费增长率不大的情况下，这种管理费用将导致基金额的绝对减少。因而，不具有经济合理性

三、发展瓶颈及解决办法

基于上述分析，本文认为当前农村社会保险制度僵局要打破，必须首先解决以下几个问题：

1.  农民参保意识问题。要使农民消除对社会保险的顾虑心理，必须使农民具有收入预期，而不是仅通过立法及有关部门的宣传。可以选取较发达地区的农村作为试点，让试点地区农民在参保过程中取得较大收益，然后通过“示范效应”逐步推广。

2.  农民保费的来源问题。这一问题的关键在农民收入的增加上，包括大力发展地区关联度较高的产业链（如以丝织业带动种桑、养蚕、养鱼的发展等）、地区特色产业（包括旅游和自然资源的开发利用等）、举办地区特色产业活动（如山东潍坊的风筝节、甘肃庆阳的剪纸节等）；大力发展特色农业（如甘肃定西的土豆种植）以及附加值较高的种植、养殖业（如鲜花、药材的种植）、推广农副业生产技术（如大棚种植技术、湖北荆州的鳝鳖混养技术的推广等）；同时应彻实贯彻执行税费改革、落实各种政府补贴（如淹没区退根还林补贴等）

3.  社保资金的较快增值问题及农民保费的领取问题。其中，前者是后者的前提条件。只有社保资金较快增值，再加上国家法律约束力，农民保费的顺利领取才会成为可能。而要实现社保基金的较快增值，必须注重两个问题的解决：基金管理机构的确定及资金运作方式的选择。至于基金管理机构的确定可以采取两种形式，一是建立新的基金管理机构，再就是选择现有的机构，在其旗下设立农村社保基金投资管理部。按照便利原则，后一种方式的交易成本较低，不过，对于后一种方式，必须遵循如下原则：a.机构以盈利为目的，确保建立较好的激励约束机制，避免或限制公司行为的内在化。b.近年来持续盈利，且盈利水平较高。 c.资产组合管理水平较高，即在较低的投资风险下能取得较高的收益。d.投资评估及监督体系完善等。而资金运作方式可以采用投资于银行、购买金边债券、投资于主板市场或者是创业资本市场。不过采用后一种方式盈利虽大但风险也较高，为保证利润水平及安全性，可以采用组合投资形式。