宏观调控多样化反思

    中国经济晚近十年快速追赶，并在大宗商品、投资甚至总需求等指标上成为全球最重要的增量贡献国。这一时期，本币汇率调整滞后伴随外部不平衡，使中国经济总体呈现“顺差型总需求偏强”格局，通胀指标表现出“四高四低”的结构分布特点。

　上述背景下，宏观调控部门采用了什么措施调节总需求以保证宏观稳定？中国总需求管理政策有什么特点？分析这些特点对完善中国“开放型宏观政策架构”有何启示？

　目前中国经济处于城市化高速推进和生产率快速追赶阶段，通货紧缩和总需求不足并非难以避免，总需求增长偏快和结构型通胀压力是更具常态意义的挑战。从总需求管理角度看，由于现行政策架构尚不能很好适应开放型宏观经济要求，运用市场化调节工具应对偏热通胀受到较多限制，于是较多采用“中国特色”的调控手段。中国晚近时期的宏调政策，既不同于成熟市场经济环境下倚重货币和财政政策的情形，与中国早先时期比较也有明显差异。

　世纪初，面临总需求偏弱和温和通缩形势，宏调政策取向延续1998年开始的扩张性财政和货币政策促进内需做法，还实行包括抑制若干部门投资在内的治理产能过剩政策。

　2004年-2007年前后，采用多种手段控制经济偏热。2004年重手调控使得当时经济过快扩张压力暂缓，然而2006年-2007年前后出现更为明显的经济偏热和通胀形势，并引发新一轮更广泛的紧缩性调控。2004年前后，第一轮紧缩调控大体包括货币政策、财政政策、金融监管、暂停供地、大案查处等七类措施。2006年至2008年上半年新一轮紧缩，还包括对股票市场和房地产价格上涨干预，对2007年初夏猪肉价格飙升的调控，2008年初实行暂时价格管制措施等，实际动用十来种“调控”工具。

　2008下半年，经济增速下滑与国际金融危机深化，政府的刺激政策力度空前。去年上半年信贷和货币超常扩张，推动总需求V型回升的同时派生通胀预期，并进一步表现为房地产偏热和一些物价上涨冲动。政府扩张性宏观政策表述至今虽未发生实质改变，不过从去年夏季“一行两会”频频微调、有关部门重新强调治理产能过剩、近来抑制房地产价格飙升等情况看，宏调政策取向与2009年初比较早有重要调整。

　面对通缩和通胀形势时，中国总需求管理政策的调整速度和内容组合呈现不同特点。应对总需求偏弱和通缩压力时，宏观调控方针转变较为快捷果断，应对措施选择与成熟市场经济国家刺激政策机理甚至名称表述都比较接近。在应对总需求偏热和通胀压力时，政策方针调整则比较审慎甚或偏于滞后，紧缩性措施选择更多彰显中国特色。

　在最近一项专题研究中，我们回顾和列举了24种实际运用过的宏调政策工具。对象既有利率、准备金率、国债与赤字这类其他市场经济国家也较多采用的政策工具，也有信贷数量控制、银行窗口指导、投资审批核准、特定行业投资资本金要求等比较接近产业政策的手段，还有冻结建设用地供应、暂时价格管制、重大案例查处这类力度更大的措施。

　这些政策工具在设计原理、目标对象、使用频率上多有差异，不过都与宏观偏热压力存在明显联系，不同程度作为紧缩总需求和治理通胀手段加以运用，显示中国宏调工具多样化特征。

    宏观调控工具多样化是与中国体制转型相联系的现象，对其利弊得失应结合转型背景全面分析，不宜照搬教科书的结论来简单否认。面对晚近时期中国经济追赶提速背景下宏观运行出现的新问题和新矛盾，采用多样化措施应对和治理，在政策设计上或能较好体现求实务实、证伪试错、不受教条约束的积极方针。从政策效果看，宏观调控措施对新时期宏观环境基本稳定发挥了保障作用，为大国转型追赶阶段总需求管理探索和积累了有益经验。对其积极功能和意义应充分肯定。

　然而，宏观调控工具多样化现象确实提示了许多需要重视探讨的问题。对此可以从两方面观察。

　一是与市场经济原则兼容度较高的参数性、总量性、间接性调节工具利用还受到较多限制，比较集中地表现为汇率弹性不足和利率相对呆滞。开放的经济大国追赶阶段需要增加本币汇率弹性，但由于人民币汇率体制改革推进比较滞后，汇率弹性不足使得我们难以充分利用价格手段调节国际收支失衡。另外，利率调节相对呆滞，未能充分发挥利率在调节总需求中的“常备军”作用。例如，2000年以来中国消费物价变动幅度为10.2个百分点，存款利率仅变动2.16个百分点。同期美国消费物价变动6.33个百分点，基准利率变动6.41个百分点。中国利率调节相对灵敏度只有美国的大约五分之一，与更多国家比较也显示类似结果。当下中国宏观形势和政策特点，也显示利率这个总需求管理基本工具运用灵活度不足问题。

　二是准入性、数量性、行政性手段采用偏多，难免导致“宏观调控干预微观化”：应对2007年后经济偏热和通胀形势时，启用早先已决定放弃的比较缺乏效率的信贷数量控制；依托产能过剩概念，超越环保和安全管制标准限制和禁止特定部门投资，其合理性和有效性也有待探讨。把环保、土地、IPO审批、金融监管等职能作为宏观调控手段，会面临宏观政策周期变动的必要性与功能性监管长期相对稳定性之间的矛盾。至于采用冻结土地或查处大案进行调控，或直接干预微观价格调节机制，即使是迫于某种特殊形势不得已为之，相信为政者也深知存在明显副作用。

　特定时期宏观政策属于总需求管理范畴下相机抉择的短期问题；然而利用何种机制、采用什么工具调节总需求，涉及如何界定政府权力与市场作用范围，属于长期体制安排问题。中共十七大报告指出，“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系”。宏观调控工具多样化折射的深层矛盾，印证了十七大报告的论断是中肯而正确的。

　需要在回顾总结晚近十年经济增长和宏观调控经验的基础上，从几方面入手深化改革，建立和完善适应大国快速追赶要求的“开放宏观政策架构”。

　一是深化人民币汇率体制改革，让汇率更好地发挥调节国际收支的相对价格功能。近年中国开放宏观经济运行的经验表明，在生产率革命和城市化助推国民经济快速追赶的发展阶段，在总需求增长偏快和通胀成为主要矛盾的宏观环境中，过于看重盯住汇率制的表面稳定功能，不利于下活总需求管理这盘棋，也难以真正掌握宏观调控主动权。

　二是加快改革利率形成机制，让利率更好地发挥调节货币和总需求的基本功能，跳出宏观调控不能“牵牛鼻子”而不得不“搬牛腿”的被动局面。

　三是提升央行执行货币政策的独立性，更好实现平滑总需求和币值稳定目标，为中国经济持续成功追赶提供必要和稳定的货币与宏观环境。