官僚体制的改革理论

　　当代经济学在对国家的经济发展过程进行比较研究中有一个共识，即影响经济发展的一个根本的因素，是这个国家官僚体制的效率与质量。然而，为什么很多国家认识到官僚体制的效率对经济发展的重要性而且往往有改革的政治决心，但是政府机制改革或官僚改革却步履维艰，比如中国进行了四五次改革，到现在也未完全完成？
　　在一个典型的官僚体制中，存在两类基本的代理问题，第一类代理问题就是官僚从其控制的经济生活中获取贿赂，我们可以称之为贪污腐化。第二类的代理问题就是裙带关系，也就是说在位官员根据自己的个人喜好和关系来选拔官僚，并从中获得个人控制权收益。因此改革官僚体制实际上就是要提供充分的改革激励使之至少等于或超过官僚从两类代理问题中获取的收益。在我们的理论中，改革家提供激励的手段有二：一是提供一次性买断费，或者说赎买；二是放权。这两种手段我们也称之为改革的两种策略。
　　如何运用这两种策略呢？我们假定经济中有两类机构：一类是对经济运行没有任何好处，应该关闭的坏机构；另一类是可以通过重组对经济活动产生促进作用的好机构。如果改革者或者说政治家不仅能够在事先看到哪些机构是好的，那些机构是坏的，而且能够在事后看到两类机构是否真的进行了改革，政治家就可以很容易设计如下的机制来达到改革目的。
　　第一，他在改革伊始就宣布，如果在位官员愿意现在就关闭自己的机构，可以得到一笔买断费。这里讲的买断费是经济学意义上的，实际操作中不见得是货币形式，可以是政治荣誉或社会地位，等等。在核实关闭以后，支付买断费。
　　第二，他可以在改革伊始放权，让机构自行选择改革的方式，事后他可以根据是关闭或重组的情况支付买断费或补偿费。
　　但是现实的情况往往是，改革者既无法区分这两类机构，不知道谁该保留，谁该关闭；也不能准确地看到机构改革的结果，通常他能看到这个机构是否关闭了，但不能看到这个机构是否重组了，这就是所谓的信息不对称。
　　在这种情况下，改革者和机构的在位官员之间就会有一个比较复杂的改革博弈过程，这个过程有可能产生五种不同的结果，它们分别是：（1）快速而又完备的改革：坏机构和好机构在改革伊始就分别选择了关闭和重组；（2）渐进而完备的改革，坏机构推后一期才关闭，好机构在改革伊始进行了；（3）渐进而不完备的改革，坏机构始终没有关闭，好机构在改革开始时就选择了重组；（4）快速而不完备的改革：好的机构与坏的机构都在改革开始时就被关闭了；（5）没有改革。对改革者来说，第一和第二种结果是最好的。为了达成这两种结果中的一种，改革者在设计改革策略时必须满足三个我们称之为激励相容的条件：重组激励相容条件和在改革初期和以后时期将两类机构区分开来的分离激励相容条件。
　　从我们的理论中可得出的结论是：
　　第一，在制度变迁的过程中，官僚的合作非常重要，因此要想办法给官僚提供激励。为什么说官僚的合作非常重要呢？除了信息不对称这一根本原因，还有两个很重要的原因：首先，在制度变迁的过程中，官僚的技术性支持是不可或缺的。许多改革措施都必须由官僚来实施。其次，任何政治家包括从事改革的政治家只有有限的政治资本，他必须为改革获得充分的政治支持，而在位官僚有娴熟的政治手段，一旦引起他们的不满，就有可能给改革制造难以克服的障碍。
　　第二，渐进式改革往往是不得已的，是用来给在位官僚提供改革激励的一个办法。也就是说，由于改革者在改革期间不能将两种不同的机构分开，所以必须采取分权让利的改革策略，等到好机构重组之后才把坏机构买断关闭，以尽可能地减少负面影响。
　　第三，我们的分析主要基于改革策略的经济成本，没有考虑到它们的政治成本。实际上，政治成本确实存在。其主要的表现之一就是分权让利的改革策略往往导致的大量腐败现象， 能引起公众的极大不满，并导致过激的政治反应。
　　我们的分析对于中国的改革实践提供了一个宽泛的解释，即在中国改革的过程中，由于信息的不对称，上层的领导人，必须要依赖地方官僚和机构官僚的合作，在合作的过程中，改革者必须给在位官僚提供一定的激励。