从三鹿事件看政府体制改革

　　三鹿事件闹得满城风雨，人们气愤填膺，也思考良多：这一个接一个的食品安全问题，根子何在？出路何在？探讨三鹿问题的根源和出路，有多个角度和充分的空间，从社会伦理道德，从企业与行业行为的明规则与潜规则，从地方党政干部的行为与素质，从政企关系，从法制建设，众多角度，人们都可以发表很多观点。

　　我认为，如果从人力资源管理的角度看，三鹿问题就是一个考核体系的问题，三鹿问题所反映的，正是现有地方党政干部考核体系中存在的问题。

　　长期以来，对地方党政干部来说，GDP是神圣的。GDP的增长，代表了地方经济实力的增加，代表了财政收入的增加，代表了就业的增加。说到底，它是政绩最容易量化、最无可质疑的指标。GDP增长得更快一些，地方党政干部的职业生涯往往也会相应地腾飞得更快一些。

　　在自身利益驱动下，为了追求GDP，地方政府把抓经济作为头等大事。地方政府的重视加上其对资源的控制，导致了 “地方政府公司化”，地方政府对企业，特别是对GDP有重大贡献的大型知名和高增长企业，珍爱有加，百般呵护，倾力支持，使这些企业在资源、税务和行政手续等方面一路绿灯。更有甚者，即便在法律面前，这些企业也无所顾忌，因为地方政府作为执法者站在它们一边。在这种无视法律法规的地方环境下，三鹿奶粉，铁本事件和草菅人命的无证煤窑这类事件，不层出不穷才怪呢。

　　“唯GDP”带来的问题，大家看到了，中央也看到了。针对这个问题，中央特别提出了科学发展观，提出了要又好又快地发展经济的要求。问题是，“科学发展”和“又好又快”，都需要地方干部去执行。如果不能按此要求来考核地方党政干部，那么，“科学发展”和“又好又快”就会停留在口号上，难以落到实处。而更严重的问题是，考核地方政府落实“科学发展”和“又好又快”状况，远不像考核GDP那么简单。这牵涉到经济增长过程中对环境的保护，对能源、土地和其他自然资源的合理使用与配置，牵涉到收入增长、收入分配、社会保障、医疗卫生、教育、社会治安、住房、交通、食品安全和人民群众的满意度与幸福感等等。简言之，要做到“科学发展”和“又好又快”，就必须全面考虑和处理好各种经济效益问题，同时处理好各种资源、环境和社会问题。

　　从人力资源管理的专业角度可以指出，“科学发展”和“又好又快”所要求的指标体系，与GDP指标体系相比，至少有三点差别：第一，GDP是单一的指标，而“科学发展”和“又好又快”涉及到N维，N多个方方面面；第二，GDP本身就是个量化指标，而“科学发展”和“又好又快”的指标体系中，有些可以量化，有些则很难量化，如人民群众的满意度、安全感和幸福感；第三，GDP指标是即时的，而“科学发展”和“又好又快”测量体系中的某些指标，可能是滞后的，比如一个地方环境污染了，食品不安全造成的健康问题，可能要多年后才能反映出来。

　　存在不易量化和滞后的考核指标，对一个考核体系的真正挑战便从此处开始。可以说，用这样一个复杂的体系对地方政府进行及时、有效、客观、公正的考核，几乎是不可能的。至少有以下三条路是走不通的：

　　第一条，老路，即继续实行以“GDP至上”的现有体制。现有的干部管理和考核体系，以经济建设为中心，以GDP为主要考核指标，曾经有效推动了中国经济30年高速增长。但是如前所述，这个体制导致“地方政府公司化”，导致三鹿现象层出不穷，导致“科学发展”和“又好又快”流于口号，无法落实。

　　第二条，回头路，即因噎废食，不再以经济发展考核地方政府。这条路之所以走不通，是因为没有经济发展，就没有社会持续进步的经济基础，就无法解决诸如就业、人民生活水平不断提高、扶贫等基本社会问题。而中国大环境的基本特点是，政府掌握控制资源，法治尚不健全。在这样的大环境下，如果地方政府对发展经济失去动力，失去积极性，经济发展的前景可想而知。

　　第三条，洋路，即简单模仿发达国家做法。食品安全问题，对发达国家也是一个挑战，日本的毒大米，加拿大的细菌污染肉，都给公众健康甚至生命造成极大危害。但总的来说，发达国家的食品基本是安全的。客观地说，中国的食品安全要在短期内达到发达国家的水平，还是相当困难的。既然如此，为什么不能直接借鉴发达国家实现食品基本安全的做法呢？答案是，发达国家的经验不符合中国国情。发达国家实现食品基本安全，靠的是三个要素：一是独立的司法体系，使得消费者可以跟导致食品不安全的力量 “较真”，使得导致食品不安全的利益集团明白，自己的违法行为得不到地方政府的保护，很可能得不偿失；二是资源分散，发达国家政府控制的资源相对有限，经济发展主要靠民间力量，政府过分保护企业的现象也不突出；最后，发达国家对政府领导的考核，最重要的机制是定期选举。选民的选票反映了投票当天选民对政治领导施政方针和效果的综合评估。顾及到选民的综合感受，政府领导不敢一味牺牲环境资源和社会利益，无视法律法规而站在企业一边去单纯追求GDP。靠资源分散、独立司法和定期民选这样一个管理体制来实现食品基本安全，与中国现在的国情当然是相去甚远。

　　前面三条路都走不通，我们的出路何在？要找到一条符合中国国情的道路，即既保持经济继续稳定快速增长，又使食品安全、黑煤窑和其他社会问题大幅度缓解，真正做到“又好又快”发展经济，希望何在？

　　希望就在对干部管理和考核体系的改革上。

　　抛开发达国家管理体制的具体做法，探讨其考核体系的实质，我们可以发现，发达国家的管理体制的精髓是实行分工，让每部分人都各司其职。有了分工，便可以大大简化对不同人员的考核指标，实行专项考核。比如对法官和司法体系的评估，只看其忠于法律和司法公正的程度，与经济发展无关，与环境资源和其他问题也无关。在这个考核体系下，法官和整个司法系统，忠于职守，守住法律的界限，便是履行了自己的职责。对行政领导来说，选民的选票使得他们必须把选民的综合感受放在首位，否则便会失去自己的宝座。而对企业的考核，则主要是经济效益，但如果企业违法去实现短期效益，没有政府的保护，又慑于法律系统的权威，也不得不先三思而后行。

　　按照内部分工和在分工基础上简化考核指标的思路，地方党政干部的管理体制改革的方向，应该考虑对党政职责实行分工，分别专项考核。读者朋友也许会问，改革30年来，我们不正是在党政分开、政企分工上下了很多功夫，也做了很多事情吗？但我认为，我们固然已经在岗位形式上分开了，但我们的“分”是集体负责原则下的分，虽然岗位各有不同，但在责任考核下却并没有真正地各司其责、实行专项考核。也就是说，我们的“分”往往有名无实。

　　因此，我所说的分工，具体来说，既然地方政府不能不管经济，推动经济发展，又不能只顾经济发展，忽视实现“科学发展”和“又好又快”要求的其他指标，那么，不如把两部分要求分拆开来，让市长、县长一心一意抓经济，让书记一心一意抓环境资源和社会和谐问题。一个地方经济发展不理想，行政领导负主要责任，扣其政绩分。一个地方社会矛盾激化，党委领导负主要责任，扣其政绩分。

　　按照这个改革思路，我们希望看到的是，在这样一个有分工、各司其职、相对易于考核的新政府管理体制下，地方政府中仍然有主要领导关心企业，支持企业，关心经济增长，但又受到其他主要领导的制约，不能只顾“快”而忽视“好”的要求，片面追求经济增长。新的考核体系，就是要为不同的主要领导各自管好自己的事提供激励和动力。对地方领导实行党政分工，使其各司其职，配合以按简化了的考核指标，实行专项考核，按照这个思路来重新改革政府管理体制，以此走出一条符合中国国情、按照科学发展观的要求，又好又快发展经济的新道路。