关于当前统筹城乡发展的一点思考

观点 · 2011-05-27 00:00

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统筹城乡发展不仅是拉动内需、加快经济结构转型升级的重要抓手，更是实现社会和谐稳定的重要保障。近年来，从中央到地方政府无不对此高度重视，出台了一系列的政策措施，力求在破解城乡二元矛盾、缩小城乡差距上取得实效。...

统筹城乡发展不仅是拉动内需、加快经济结构转型升级的重要抓手，更是实现社会和谐稳定的重要保障。近年来，从中央到地方政府无不对此高度重视，出台了一系列的政策措施，力求在破解城乡二元矛盾、缩小城乡差距上取得实效。虽然这些政策也取得了一些成效，但总体来看，近年来，城乡二元结构、城乡二元矛盾并没有得到彻底消除，城乡差距逐步扩大的趋势也没有得到有效的揭制。究其原因，不能说中央和地方政府不重视、出台的政策力度不可谓不大，但可惜的是，这些力气都没有花在根子上。

那么造成城乡二元矛盾的根子在哪里？根子不在于我们国家人多地少、资源相对匮乏，也不在于我们产业结构不合理、人均劳动率较低，根子还是在于体制机制上。与西方发达国家不同，中国城乡管理体制最大的不同是行政主导的特点非常突出。在中国“城”与“乡”不仅是空间概念和社会概念，更重要的是行政管理的概念。城与乡设置的标准是行政规定的，从乡村到城镇的转变是要经过行政审批的，城乡之间有省、市、县、村等四个层级，城镇规模的大小与其行政等级是高度相关的。而且，不同层级的城镇与乡村之间存在着较为严格的行政隶属关系，即上级城市管理下级城市、城镇管理乡村；更为重要的是，无论是用地指标、信贷额度等资源要素的分配，还是财政收支、行政审批和社会治安等经济社会管理权限的配置，以及交通通讯、教育、医疗等公共产品的供给，无不与城乡的行政等级密切相关。

这种高度依赖行政化管理的城乡体制最大的问题，就是容易出现城乡经济社会发展的实际需求与行政化的资源配置方式之间存在较为严重的不匹配和不一致。比如，东部经济发达地区有很多乡村无论其人口数量，还是经济规模及发展水平都与西部地区的中等城市相当了，但其经济社会管理权限以及土地、信贷资金等重要资源配置却还只是保持在较低的层级水平，从而大大限制了其进一步发展的活动和动力，这也正是浙江近年来不断推行扩权强县、扩权强镇的重要原因，但无论是再怎么扩权，也仍然是在原有的城乡行政管理框架里打转转，这里仍然要面临两个问题：一来是上面放的权是不是下面想要的权，二来是形势变化了上面还能不能及时放权给下面。所以，如果不改变严重依赖于行政层级制的城乡资源要素配置机制，再怎么扩权强县、强镇，也只是“螺蛳壳里作道场”，小打小闹，解决不了根本问题。又如：北京、上海等首位城市，由于其具突出行政配置能力，教育、医疗、文化等公共品供给方面远远高于其他城市，在这一状况不改变的前提下，要放开户籍进入限制的政策几乎是不可能的；同时，在中西部很多地区，许多所谓的区域中心城市，即无资源、也无产业，但仍可以依赖于其行政地位从下级城镇或周边乡村获得较低成本的资源供给，从而支撑其低效率的发展。因此，我认为当前过度行政化造成的城乡人口资源配置扭曲是导致当前城乡二元矛盾的根本原因。

根据以上分析，我认为推进城乡统筹发展的关键在破解“一个核心、三个重点”。

“一个核心”：即弱化及重构城乡行政层级制度，比如：可以设立城乡行政级别的动态管理机制，一旦某个乡村发展达到了一定的规模水平就可以自动升格为城市，并取得相应的经济社会管理权限；反之，一旦某个城市衰退到一定程度，就自动降格为乡村。这里有两个问题值得探讨论，一是这个进入或退出的标准“门槛”可何设定，二是这样会不会引发新一轮的区域恶性竞争。

“三个重点”：一是资源配置方面（包括土地、资金），其核心是城乡统一的土地制度的建立完善及空间管制体制的改革，与物权抵押相关的信贷机制及金融市场的改革；二是人口流动方面，包括生育政策、就业及社保，住房政策等方面的改革调整；三是公共产品供给方面，包括基层自治、税收结构与公共财政支出的调整，公共基础设施及基础教育、基本医疗卫生等公共服务领域的开放等。

以上问题，还值得深入思考和研究。