国外地方政府间也竞争

在市场化的背景下，有限财政分权会导致地方政府展开竞争，从而影响到中国的经济增长。但有些问题前文并没有交代:我国的地方政府是如何展开竞争的？读者看到这个提问，自然会联想到，国外的地方政府是否会竞争？我国旧体制下的地方政府是否也竞争呢？我会在这次的文章中慢慢道来。首先需要明确一点，那就是所有的地方政府都可能展开竞争，只不过竞争的方式不同而已。不同的经济体制、不同的环境都会产生不同的竞争模式，且进一步产生各自的经济后果。有些时候，这类竞争甚至会产生相应的社会和政治后果。

地方政府对一个经济体的发展是至关重要的，这一点无论在发达国家还是在发展中国家都是如此。就美国等发达市场经济体而言，由于地方政府拥有自己的税权，并且在地税收入中，所得税和财产税是非常重要的组成部分，所以地方政府必须要通过吸引更多的居民在当地长久居住，才能保证当地具有稳定的地税收入。如果没有政府间竞争，并且政府是追求公共利益的，那么地方政府就需要根据当地居民的公共品需求来确定相应的财政支出（即公共品供给），然后以支定收，以此来确定地方税负水平。当然，促使地方政府以支定收的制度基础就是公共财政。发达市场经济体无论哪一级政府，在做财政预算时，都必须经过纳税人或者其代表的同意，唯有如此，才能确保居民纳税收入仅限于居民所需的公共品，而不会出现浪费。

当然，上述理想情况是在没有考虑地方政府竞争以及政府官僚的自利行为的前提下做出的。如果考虑到政府官僚的自利动机，那么即使在发达经济体中，地方政府仍然存在偏离公共利益的倾向，比如对官僚制做过开创性研究的经济学家尼斯坎南就明确指出，政府其实是追求预算最大化的，举个例子很容易理解这个观点，假设修一条公路需要100万元人民币，在信息不对称的情况下，官僚就可能欺负议会不了解真实情况，从而把预算额提高到150万元，这多出的50万元就可以供官僚乱花。

追求预算最大化的背后实际上是官僚利用信息优势和权力寻租，这正是公共选择理论的创始人之一的塔洛克教授所首先提出来的。在公共选择理论看来，寻租是官僚体制的普遍现象。所以诺奖得主布坎南就一再强调，说政府是追求公共利益的，不过是一个“神话”而已。政府本质上也在追求自身的利益最大化。套句俗话，官员也是人啊！

由于居民一旦定居下来，迁移的成本就比较高，这就给地方政府寻租提供了机会。因此，地方政府很少通过降低财产税和个人所得税来讨好当地居民。即使当地纳税人拥有投票权，但如上所说，给定官僚的权利和信息优势，居民实际上很难得到准确预算的信息，也就无法完全准确地判断地方政府财政支出的合理性。比如，当地政府需要更换办公系统，纳税人是同意还是不同意？官僚们会举出1000个理由来证明更换的必要性，居民很难反驳。不过，如果地方政府真的如此对待居民，是否意味着居民对此毫无办法了呢？当然不是！假如某个州县的地方政府提高地税的税率，却没有相应地增加当地的公共品供给，此即预算最大化的典型实例。那么如果居民没有相应的参照标准，当然真有可能无可奈何。

所幸居民还是能够找到参考资料的。一般来说，居民可以观察邻居的公共品供给成本和收益，然后对比自己所在地区的情况，从而做出一个相对正确的判断。这个在经济学上就被称为“标尺竞争”。该术语看起来似乎晦涩，实际上不过是经济学家故弄玄虚的把戏。说得通俗点，就是地方政府也面临类似体育比赛似的竞赛。如果自己的地方政府跑得慢，居民就在下次选举的时候把领导选下来，这样领导如果想连任，就必须跑得比邻居快。结果，居民的比较和手中的选举权相结合，就可以有力地制约地方官僚过度追求自己的利益。可能有读者会问:要是地方政府之间相互勾结呢？在发达经济体中，这种勾结的可能性较小，因为这涉及到另外一个因素，那就是资本。

地方财富的创造除了依赖当地居民，还要依赖当地资本。但资本和居民非常不同，居民面临迁徙成本的约束，相对不流动，而资本有金融市场的支持，流动非常迅速。在这种情况下，如果一个地方没有足够吸引资本的本钱，那么资本就会从该地方流出。为了获得更多的资本，各地方政府之间就不可能合谋，而是相互之间展开激烈的竞争。可以说，围绕资本的竞争是发达国家之间以及国家内部地方政府之间的首要工作。如此看来，我国的地方政府和其他发达经济体的地方政府也非常类似啊！

地方政府如何才能吸引更多的资本呢？首先一点就是采取较低的和资本有关的税率，比如降低企业所得税税率，给投资项目提供补贴和其他优惠等等。此即税收竞争。其次，仅仅依靠减税肯定不行，还得在当地提供良好的基础设施和制度环境，也就是说，需要提供更优质的公共品，此即支出竞争。不过这样也产生了两个问题。其一，如果一个地方通过减税来吸引资本，那么其他邻居也会跟进模仿，结果围绕资本的税收竞争在理论上就可能出现所谓“竞赛到底”的局面，即零税收。当然这是当地居民无法接受的。其二，由于资本的税收降低，如果要提供更优质的公共品，势必要对缺乏流动性的居民更多地增税，这显然也是让当地居民无法接受的。因此，在现实中，对资本的税收优惠会相对有限。毕竟，财政问题是一个民主问题，当地居民还是非常有发言权的。此时，地方政府往往通过颁布更宽松的法律（比如降低公司注册门槛等）以及其他软环境举措来吸引资本。

无论如何，在发达市场经济体中，地方政府同样会为各自的利益展开竞争，这种竞争在公共财政体制的约束下，能够带来有利于经济发展和居民福利改进的效果。无论是税收竞争还是支出竞争，都存在一个宪政的约束，其背后是居民作为纳税人权利的保障，唯有如此，才能够尽量避免地方官僚滥用手中的权力，盲目追求预算最大化目标。

受制于宪政的约束，发达经济体的地方政府也不得不寻求制度竞争，比如法律竞争。像美国的特拉华州就有号称最自由的公司法。但我们也看到，即使如此，在发达经济体中，地方政府的竞争仍然可能会带来不利的后果。比如预算最大化现象或者寻租现象无法完全消除；对居民和对资本的不同课税态度等等。既然发达市场经济体都这样，那中国这种转型加新兴的市场经济又如何呢？