德国的积极就业政策

自2002年始，联邦德国政府坚持不懈地推进劳动力市场改革，采取积极的就业政策，取得了降低失业率和增强德国产业竞争力的效果。以下拟根据笔者2008年元月中旬的访德座谈记录和对话机构提供的文献，简介这场改革的背景、政策措施以及改革成效，并对其中具有普遍意义的经验加以讨论和归纳。

一、劳动力市场改革的国内原因

德国人所说的劳动力市场改革，实质上是税收、就业及相关社会保障政策的改革。经济全球化中就业岗位的国际竞争，只是改革的外部原因；最直接的内部原因，是原有的社会保障政策在财务上难以为继，具体表现为以下三个方面：

第一，人口日益老龄化，社会赡养负担随之也日益沉重，因而需要尽可能提高劳动力市场的参与率。在2002-2004年期间，德国的人均预期寿命为男性76岁，女性81.6岁。根据联邦德国统计局2006年对千分之一人口的小样本调查（82,369人），60岁以上的老龄人口占调查人口的25.2%。考虑到同期德国退休年龄为65岁，据统计，65岁以上的人口占19.7%。联邦统计局预测，到2050年，德国的人均预期寿命将达到男性83.5岁，女性88岁。到那时，人口的结构图将会从目前的橄榄形变为雨伞形。

第二，联邦财政用于社会保障的支出、以及雇主和雇员缴纳的社会保险费用过高，削弱了公共和私人投资能力。上世纪60年代，联邦德国经济快速增长，加上政治家在竞选中轮番开出的“福利支票”，使得社会保障水平水涨船高。到2008年，在联邦预算总支出中，社会保障支出（养老金、劳动力市场和专项社会支出）将近占到50%。至于雇主和雇员二者平均分担的社会保险缴费，即德国人通常称为附加工资成本的费用，在1970年为工资总额的26.5%。到2004年，这个比率高达41.9%。自2006年始，费率虽然有所降低，但仍然接近40%。

第三，劳动参与率低、失业率高，这不仅增加整个社会保障系统的负担，而且引发多种社会问题，影响社会凝聚力。根据OECD（经济与合作组织）经济专家委员会的计算，在欧美日7个国家当中，德国的非熟练工人失业率和长期失业率均居首位。德国法律定义的“失业者”，指的是那些有劳动能力，但没有就业或每周就业时间少于15小时，且正在寻找工作的人。“长期失业者”，指的是累计失业时间超过12个月的人。自上世纪90年代中期到2006年，全国总失业率一直在10%以上波动。2006年，失业人数总计448.7万人，失业率为10.8%。

在德国，尽管不同社会群体对积极的劳动政策看法并非一致，但各主要政党在经济政策取向上却日益接近，认为与社会保障过度相联系的劳动力市场僵化，偏离了有关社会市场经济制度的基本思想。那么，这一基本思想究竟指的是什么？依据弗莱堡大学经济研究所提供的文献，笔者试将其归纳如下：

其一，社会市场经济是经济自由与社会公正以及社会平衡的结合，因而不维护任何特权，这个制度下的政府代表一般利益而不是特殊利益；

其二，社会市场经济需要一个强大的国家，构建适应于竞争和绩效需求的经济秩序，并通过贯彻竞争规则来防止垄断以及其它形式的对竞争的限制；

其三，建立在竞争价格基础之上的市场经济制度能够有效发挥经济调节作用。国家为了保持社会和睦与凝聚而实施的经济干预政策，应当与市场兼容；

其四，推行以保持价格稳定性为基本目标的货币政策。这里的“稳定性”是相对于大起大落的波动而言，并非指的是价格不变；

其五，实行与自由贸易政策相联系的开放经济，保护产权，追求机会平等，保证市场准入自由，契约缔结自由（但契约不可用来造成垄断），保证生产要素流动自由和消费者选择自由；

其六，以分权式决策程序限制国家权力，个人则依据宪法规定的权利自负其责，国家有义务为没有劳动能力的人、遭遇不幸或在市场竞争中失败的人提供基本保障。

二、就业与相关社会保障政策改革

德国劳动力市场改革早已酝酿多年，自2002年启动。以下改革内容，被德方专家称为革命性的措施：

第一，对联邦劳动局系统进行“去官僚化”改造，既改名改制，又改革功能。在名称上，设在纽伦堡的总部改为“联邦就业服务机构”；设在地方上的178个分支机构和660个办事处改为“顾客服务中心”。在组织上，采取董事会领导下的非营利企业运营形式。董事会成员由来自三方的代表构成：即雇主联合会、工会联合会和政府。其中，政府的代表分别由联邦政府及劳动部、州际联盟、城市联盟和乡村地方联盟推举。在功能上，覆盖全国的服务网络为机构、企业和所有市民服务，尤其是负责落实法律规定的积极就业措施，为劳动者提供培训和就业信息、咨询和指导、介绍和安置工作、以及发放失业金。自改革以来，整个系统的运行费用一是来自失业保险基金，二是联邦政府支付的劳动力市场项目经费。

第二，合并失业援助和社会救助，为寻找工作者提供基本生活保障。这项合并之后的社会救助，通常称为二类失业金。改革前，失业援助由联邦就业服务机构负责，资源由联邦政府拨付。社会救助由市政府负责，资源由地方政府拨付。两项援助合并后，二者合作使用税收资源，为寻找工作的人提供基本收入支持。首先，联邦就业服务机构系统的“顾客服务中心”会同当地政府，一起派人到保障金申请者和领取者家里做住户调查。然后，根据家计调查结果确定住房和取暖补助金额。至于基本生活保障金，每份至少为每月345欧元。这些规定，对于没有就业能力者（即每日不能胜任至少3小时工作的人），同样适用。

第三，缩短失业金领取期限。改革前，失业12个月而且此前一直缴纳失业保险费的人，可以最多领取32个月的失业金，领取金额相当于失业前三年平均工资的60-67%。改革后，具有上述资格的人最多只能领取12-18个月的失业金。此类失业金通常称为一类失业金，由联邦就业服务机构负责发放。如果在规定领取期限结束之时，失业者仍然未能再就业，就成为二类失业金的保障对象。

对于具有就业能力的人而言，无论申请领取哪一类失业金，都必须符合一项附加的前提条件，那就是履行积极就业的措施：一是证明自己主动寻找工作，二是接受灵活就业形式，三是接受以尽快就业为目标的职业培训。负责落实这些积极就业措施的机构，包括354个与地方就业中心合作的联邦就业服务分支机构，69个市政府设立的就业中心，以及可供顾客选择的19个独立组织。每一个失业金领取者都必须与就业服务机构签订合同，双方按照合同条款履行各自的义务。顾客一方倘若未履行积极就业的义务，其领取的失业金将会按月扣减。至于住户财务申报不实者，则将面临与犯规情节轻重相对应的惩罚措施：或退款、或罚款、乃至坐牢。

第四，引入竞争性的职业培训和职业介绍服务。竞争程序分为两个阶段：首先，联邦就业服务机构在全国范围内招标，无论是公立还是非公立培训机构和职业介绍所，都可以凭资质证明和标书参与定点许可竞争。其次，失业者从联邦就业服务机构领取为期至少3个月的培训券，自主选择购买任何一个定点机构的服务。这些定点机构则凭借培训人数和职业介绍成功率，与联邦就业服务机构结算项目经费。这意味着通过引入“消费者选择机制”，激励培训机构之间展开服务质量竞争。除此之外，联邦就业服务机构还在总部开设的网页上，既设置培训机构选择功能，又开创就业岗位网上交易所，为顾客提供便捷的电子服务。为了方便供求双方直接联系，其中还添加了互联网电话功能。

第五，激励多种灵活就业形式。在这些激励设计中，明显具有创新意义的制度安排如下：其一，失业者自谋职业。若开业计划书经联邦就业服务机构会同行业协会评估合格，申请者即可获得两阶段开业补助。首先，领取与此前的失业金数额相等的基本生活保障金，期限为9个月。在此期间，还可领到每月300欧元的经费，用于缴纳社会保险。其次，开业之后，如果能够证明一直积极有效地从事经营活动，还可以续领6个月的上述两项开业补助。其二，微量工作（Mini job）。这是根据临时性用人需求而设计的工作，月工资最多400欧元。接受此类工作的人，免除纳税和缴纳社会保险的义务。雇主通过微量工作中心与雇员签订合同，并按照雇工期限，为雇员一次性缴纳养老和医疗保险费。其三，季节性短工。农业、林业、园艺、葡萄园和餐饮服务等行业都有季节性用工需求，对于获得此类工作的失业者，其工资根据行业通行的标准由雇主发放。此外，劳务供需双方根据法规分担社会保险费。至于为寻找和获得工作而发生的培训费、中介费、旅费和工作服购置费等等，都可以从联邦就业服务机构得到报销，从而使之获得的净收入不低于应得的工资额。

以上改革措施虽然实施时间不长，其效果因而也尚难定论，不过对于就业的促进作用还是有所显示。首先，在劳动者就业意愿增加、经济增长带来的劳力需求趋于旺盛的情况下，德国失业人数明显减少。2008年元月，失业率已降到10%以下。其次，失业保险费的交纳人数已停止下滑，保险费率随之降低。在1995-2006年期间，失业保险的费率为6.5%；2007年，下调到4.2%, 总共结余保险金160亿欧元； 2008年，经国会批准费率又降至3.5%。再次，失业者的人力资本得到改善。在2003年元月–2006年12月期间，联邦就业服务机构共发放培训券92.5万张，此间有81.3万人最少使用过1张、最多使用过14张培训券。现有统计分析表明，接受过培训的人再就业的可能性显著提高。

三、讨论与小结

在德国的改革经验中，笔者认为有如下特别值得中国决策者和公众借鉴的地方：

第一，理论创新领先并伴随着改革。例如，在理论上区分就业安全与就业岗位安全，后者意味着固定占有同一个工作岗位，前者则指的是，即便在变换工作岗位或者寻求再就业的过程中，依然有基本生活保障，并能够得到所需要的就业指导和帮助并最终获得就业机会。这些思想，在积极的就业政策中都得到了体现。

第二，基于理论创新而在制度设计上创新，劳动和社会保障管理机构的“去官僚化”、灵活多样的就业岗位创造、职业培训和职业介绍中引入竞争机制等等，都提高了公共服务的效率，并且能够尽可能地防止失业者边缘化或遭受社会排斥。

第三，改革措施采取之前，在民众、媒体、地方议会和联邦国会层面都经过充分的公开讨论，最终得到多数人的认同，并通过法律形式得以规范。在政策实施过程中，一直伴随着监测和评估，因此也得以借助民主决策程序及时调整。在政策制定和实施过程中，这种规范性和灵活性的结合，对于保证公民获得相对稳定的个人决策预期，从而争取改革中的社会稳定，无疑至关重要。

第四，人力资源投资是就业创造的基础性措施。在经济全球化的环境中，无论是高层次还是低层次的就业机会把握，都离不开教育和技能培训这个前提。中国若要在未来的竞争中立于不败之地，必须从现在起，就在重视一般教育的基础上，强化就业目标导向的职业教育和劳动者技能培训。

第五，劳动者工资和福利水平的确定，以不至于引致就业岗位减少为原则。

德国劳动力市场改革的取向，显然是放松劳动力市场管制从而增强就业灵活性。中国的情况比德国要复杂得多，国有垄断行业及部门的就业岗位安全性过高，获得国有单位身份的就业者在保持工作岗位垄断的同时，也就获得垄断性的工资和福利。与此相对照，非垄断或非国有的行业则不然。尤其是农村迁移劳动者，与拥有城市户口的居民相比，既无就业安全性，也无基本生活保障。在这种格局下，中国经济改革面临的挑战一方面在于，破除垄断行业和部门对竞争的限制，增强这一领域的就业灵活性；另一方面，为所有劳动者提供同等的就业安全。可以说，构建平等竞争的市场经济环境，不仅有助于提高经济效率，而且是维护社会公正、建设和谐社会所必不可少的步骤。

（2008年2月13日，第一稿；2月15日，第二稿；2月16-19日，第三稿；2008年5月18日，第四稿；北京）