当前中国经济时局：到底谁错了？

2007年12月27日上午出席在复旦大学举行的中国国际竞争力国家研究基地的年度论坛“十字路口的中国经济:抉择、调整与发展”，在论坛上我做了“当前中国经济时局：到底谁错了？”的即兴而简短的报告。根据现场录音整理的文字稿如下：

前面三位演讲者的发言都非常有意思，他们都提到了结构改革的问题。我相信他们事先是没有沟通过的。我觉得这是英雄所见略同。中国经济改革与发展的根本问题到底是什么，是体制问题，也就是经济学家所说的结构性改革问题。但这个问题似乎总是要反反复复地在十字路口上才能让我们记得。回顾改革开放的30年，我想我们实际上经历过几个十字路口，只有到了每一次的十字路口，我们才可能记得起经济改革的根本目标和任务是什么，才会有可能把改革的重心放在所谓的结构性改革上。不幸的是，这种结构性的改革总是反复不断地被宏观调控的总量政策所打断。因此我觉得有必要在今天的场合，我来跟大家沟通一下我的想法，我是怎么看30年来我们结构性改革的过程的。

我想大家都知道，经济学家对一个中央计划经济的改革有过一个比较完整的思考。这个完整思考的最核心的要点就是结构性改革。就是说，一个传统的计划经济要走向市场经济，改革者最重要的事情就是要完成结构性的改革任务。这并不奇怪，因为原来中央计划经济的特点是公共部门非常庞大，几乎没有私人部门。所以，要进行结构性改革，无非就是压缩公共部门，而把私人部门扩大起来。

不过，发展和扩大私人部门，大幅度压缩国有部门对计划经济的改革者来说并不容易。中国改革开放30年以来，如果我们要做一个阶段划分的话，我想中国在1978年到1993年这一段，基本上是一个比较成功的结构性改革的阶段，但是这个结构性改革的策略却是非正统的，因为我们遵循的是所谓“增量改革”而不是“存量改革”的战略道路。我们基本上没有去触动原有的国有部门，但是我们却放开了体制外的新兴的经济，允许和鼓励了非国有部门的进入和扩张。大量的经济学文献在回答中国的改革为什么相对成功的问题上都无一例外地强调了非国有部门的进入和发展的事实。以乡镇企业的扩张为代表的地方新兴经济的崛起是这一时期中国经济在结构性改革上所取得的最重要成就。

可是，我们不得不说，在1993年以前，结构性改革成功的地方仅仅是扩大了非国有部门，而没有触动国有部门的利益。这样就绕开了整个结构性改革当中最难的一个环节。我想这个最难改革的东西一定是国有企业部门、国有金融部门以及政府部门本身。小平先生在1989年的政治风暴之后就一直有这样一个意愿，那就是中国应该在结构性改革方面更彻底才行。这样才能够真正建立起市场经济的体制来。他1992年的“南巡讲话”当中就反复表达了这样的思想。我曾经讲过，小平那时候已经88岁高龄，他知道他剩下的时间已经不多，特别有一种紧迫感。他希望在有生之年应该能够看到中国的经济改革在体制上可以成功。终于在1993年的11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》。

之后的1993年到1998年这一段，尽管不怎么被人提起，但我认为这可能是中国改革以来结构性改革最有成就的一段时间。而这个也是朱镕基任副总理和中央银行行长的这一段时间。有意思的是，他为什么会在这段时间推行结构性改革呢？我并不特别的清楚，但觉得很重要，也很有意思。历史往往就这么的有趣。我们知道1993年正是严重通货膨胀的时候，通常来说，这个时候并不是结构性改革的非常好的时期。出现严重通货膨胀的时候，政府一定是要推出反通货膨胀的政策的，一定会把政策的重点放到总量控制上，不太会去考虑结构性改革。可是，在通货膨胀非常严重的1993-1994年，当时的国务院副总理朱镕基却大力推进了结构性的改革。着力对不赢利的国有企业进行了大刀阔斧的改革、重组、破产和改制。与此同时，他下决心对国有银行也进行了非常激进的结构性改革。他以自己的强硬作风强化了银行的责任约束和风险意识，把国有企业和国有银行两大部门之间的这个计划经济中独特的“银企关系”几乎彻底切断，更是把整个国有部门不盈利的企业全部重组，大量的企业关闭。所以企业职工下岗的问题也就在1993年陡然出现。前面两位教授谈到的中国经济的内部消费不足的问题其实也是从这个时候开始的。

结果，在财政和货币紧缩的同时，非常激进的结构性改革也推出了。结构性改革必然是紧缩性的，因为你需要对国有企业和银行部门进行关停并转和改组。这样的做法自然会对当时的总需求带来非常负面的影响。俄罗斯和东欧的转型都是经历过严重的经济紧缩的。好在我们那时出现了严重的通货膨胀，所以这种结构性的改革，虽然力度比较大，但是在通货膨胀非常严重的时候，反而与紧缩的货币信贷政策一道把通货膨胀的凶猛势头给压下去了。

在朱镕基于1998年初担任国务院总理之后，他仍然继续非常有力地推行了他的金融改革和企业改革的方案。这样的结构性改革的政策实施几年之后，其负面影响很快就出现了。于是，中国经济在1997年之后逐步显现出了通货紧缩的征兆。因此可以说，在1993年到1998年这一时段，朱镕基的反通胀的政策，是在结构性改革过程当中完成的，而结构性改革为解决银行和国有企业两大国有部门的低效率问题做出了非常正面的贡献，是2002年之后生产率加速增长的一个重要的制度基础。这个问题解决以后，我想如果没有亚洲金融危机的发生，中国的结构性改革的政策应该会持续到今天，而且中国会有一个比现在更令人满意的市场经济的制度框架。

但是亚洲出现了亚洲金融风暴，朱镕基政府做出了人民币不贬值的承诺，给1998年的中国经济带来了直接的负面的影响。例如，1998年的时候，中国的出口是负增长的。由于出口大幅度下降，出口转内销便不可避免，国内的供给突然增加，导致国内产能过剩。于是，明显的通货紧缩开始了。但是因为国内价格的下降使中国的实际汇率下降，抵消了名义汇率不贬值的负面影响，在1999年的时候中国的出口又开始恢复，而且增长率达到35%。这个出口强劲的现象从此得以继续。但这一切都与人民币与美圆的固定汇率有关。人民币不贬值的承诺在中国意味着选择固定汇率的制度了。本来在1994年汇率改革的时候，中国明确提出的汇率机制是有浮动的管理汇率。但事实上，在1998年那个时候，汇率是不能动的，而且我相信也没有人敢于提出调整汇率的意见的。

除此之外，1998年的亚洲金融风暴还改变了朱镕基政府对外汇储备的看法。政府以为外汇储备不足是东南亚国家难以抵御国际投机资本袭击的主要原因，于是决定尽快增加中国的外汇储备，越多越好。我相信大家如果看看1998年之后的经济学界的文献和言论，你会发现有不少的经济学家都提出了反对意见。他们不认为中国应该最大化外汇储备，但是当时政府是听不进去的。从此朱镕基政府就开始在外汇政策上实施了长达十年的强制结售汇制度。1998年的时候中国的外汇储备只有1400亿美圆，而今天已经高达1.5万亿美金。一直到今年5月份，央行才修改和放松了这个强制结售汇制度。今天的做法是，企业要结算的外汇如果低于央行规定的下限的话，央行是不收的。从今年7月份之后，外管局和央行更有一个新的政策，提高存款准备金率以后，商业银行都要用外汇来支付存款准备金。这样的话央行就把人民币回笼了，减少了流动性，同时央行也减少了外汇资产的储备。我认为在1998年时制定强制结售汇的政策应该是一个短期的政策，但是在2002年中国经济走出通货紧缩、总量达到平衡之后却没有加以及时的调整，从而导致了今天流动性过多的局面。这是一个需要检讨的政策环境。

所以，尽管1998-2002年中国出现了通货紧缩，但是由于中国为应对亚洲金融危机而走上了人民币盯住美元的固定汇率制度，中国的出口形势越来越好，推动了中国在通货紧缩时期的经济增长。当然，出口的强劲同时也就迎合了不断增加外汇储备的政府目标。在国内经济方面，朱镕基政府为了消除通货紧缩，采取了扩张性的财政支出政策，大量增加政府的国债，加大公共部门的投入，推行赤字财政。这是为了缓解通货紧缩的局势所做的相对来说正确的事情。以政府主导的财政支出和公共投资最终在90年代末和新世纪初发挥了效果。所以到了2002年，中国经济的宏观不平衡现象基本得以矫正。应该说中国在2003年已经走出了通货紧缩。但是我们却错过了一个很好的结构性改革的机会。从紧迫性来说，应对通货紧缩的外汇和汇率政策以及公共财政政策应该让位于结构性改革的政策。政府应该在2002年把注意力迅速调整到结构性改革上来。结果却没有这么做，错过了一个很好的机会。6年的通货紧缩结束以后，由于没有从根本上调整政府主导的支出和投资政策，也没有调整汇率和外汇管制政策，继续了1998-2002年的政策，结果中国经济又因为流动性的泛滥而马上进入了经济过热的时期。从时间上看，2002年是党政领导人换届的时间，而新的领导人更加关注社会的和谐和民生问题，因此，结构性改革不太可能成为2002年之后的政策的首选。

很多人会认为，对新一届的政府而言，社会的和谐和民生问题比结构性改革更重要。但是，其实这是一个误解。中国当前阶段最大的民生问题是就业和低收入者的收入的增长。而就业和收入增长依赖的是就业创造。而就业创造离不开私人部门的进一步扩张和城市化的进程。1998年之后，因为要摆脱通货紧缩，政府扩大了公共部门的支出。1994-1998年间，公共部门的改革主要集中在国有企业和银行方面，还没有从根本上改革公共部门和政府部门的职能。今天，政府还“垄断”了太多的资源和机会，对私人部门的发展还很不利。土地的流转和城市化进程依然缓慢。私人企业进入的壁垒还到处都是，政府垄断的行业和中央大企业对政府政策制定和立法的游说能力一天强过一天。这些都将从中长期妨碍有效的经济增长和就业创造的能力。中国经济当前最需要的是私人部门的进一步发展和市场的扩张，来吸纳更多的劳动力人口。

我觉得今天我们讲十字路口的中国经济，讲中国面临的抉择，其实站在这个十字路口，我们还是会记得30年前我们的使命。我们要建立的经济体制是什么？改革是为了什么？一个中央计划经济的改革，不完成结构性的改革，不扩大私人部门，缩小公共部门，我们就不能建立起一个市场的经济体制。朱镕基的改革做了一件很大的事情是把银行和国有企业进行了激进的改革和改组，从而改善了我们大量企业的竞争力，也使我们的国有银行有了一个重生的起点。但是他还留下了一个很大的公共部门的改革没有完成，那就是我们的各级政府部门和政府垄断的职能。

在没有严重的通货紧缩和通货膨胀的时候，我们应该重启结构性改革的议程，改革的重心应该触及公共部门中最核心的部门——政府部门。这个和我们要建设的和谐社会有没有冲突呢，我想大家可以自己去思考。压缩政府的规模、改变政府在经济中的垄断职能，让政府回归到公共服务，公共品的提供方面的重要职能，我认为这是符合和谐社会的基本理念的。我很担心，如果我们不能很好地理解结构性改革的重要性，很可能在未来的几年里，我们现有的公共部门的合法性、它的生产性支出和垄断，以及公共部门的体制刚性可能会进一步固化，越演越烈。我也很担心垄断利益集团的游说能力会使政府出台越来越多的反市场化的政策，抑制私人部门的发展和就业创造的能力。如果我们今天丢了这个重要机会的话，中国经济在未来五年可能还会进入另外一个十字路口，而这并不是我们所希望看到的周期循环。谢谢。