发行地方债券与“诸侯经济”之困

自财政部部长金人庆在亚太经合组织（APEC）财长会议上表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券之后，关于是否允许地方政府发债的争议顿时成了业界热论的话题。笔者认为发行地方债券将有利于改善中央地方关系、有利于缓和财政联邦主义下的地方财政困境。

财政联邦主义下地方事权与财权的不对等

在本轮宏观调控过程中，地方政府的“诸侯经济”现象再次突显。中国经济2004年以来投资急剧膨胀，其中主要来自地方投资的高速增长。例如，2006年城镇固定资产投资中，地方项目的比重约占了九成左右。地方投资增长很快，但丝毫没有根据中央的调控意图将投资增速放慢的心思。山东、广东等省都认为本省投资增长正常，没有出现投资过热。

“诸侯经济”与中央政府宏观调控的博弈成了当前中国经济的一道独特景观，也成为影响国民经济长期、健康、持续运行的一个顽疾。

那么，困扰当前中国经济大局的“诸侯经济”又是如何形成与演进的呢？一个客观原因就是，随着中国财政联邦主义的发展，地方政府出现了严重的财权与事权不对等的现象。1994年的分税制改革前后，地方政府财政收入与支出变得极不对称，中国县乡两级政府承担了70%的预算内教育支出和55%-60%的医疗支出，地级市和县级市负责了所有的失业、养老保险和救济。统计显示，1996年，地方一般预算内收入和支出分别占到全国的50%,2000年比重分别为48%和65%，2004年的比重分别为45%和72%。

尽管中央政府将很大一部分收入通过转移支付的形式返回给省级政府，如1998年为3430亿，占到了中央政府总收入的61.5%。但是地方政府缺乏征税权，加上日益加剧的与收入不对等的财政支出水平，这必然导致地方政府存在财政缺口，许多地方深陷财政困境不可自拔。

国务院发展研究中心《关于中国的地方债务问题及其对策思考》研究报告估算，全国地方政府债务至少在1万亿元以上；全国2470个县级单位，一般预算赤字县2001年共计731个，赤字面为35.6%，乡镇财政负债保守估计也在2000亿～2200亿元左右；全国5万个乡镇平均每个乡镇负债400万元，有的乡镇负债甚至超过数千万元。尽管1994年《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，但全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省市没有赤字县外，其余26个省市都存在赤字县；一些市县虽账面无赤字，却普遍存在规模巨大的隐性赤字。

“分税制＋放权＋权力不受制约”导致“诸侯经济”

分税制改革是中央政府主导的强制性制度变迁。一方面财权的划分完全掌握在中央手里，地方只能被动地接受；另一方面由于中国政治体制的权威性，中央政府和地方政府之间的财政关系的确立缺乏法律依据，制度本身又缺乏稳定性，导致中央在利益分成上存在着机会主义。

例如证券交易税，1997年中央与地方的分成比例分别是各占50%，而后调整为中央80%、地方20%，再后又进一步调整为中央占88%、地方12%，现如今又改为中央占94%、地方仅占6%。同样，所得税从2002年1月开始改为共享税，最初中央与地方五五分成，2003年起中央与地方的比例又调整为六四分成，即便如此，最后还加上一句“以后年度的分成比例待定”。

随着中国市场化进程的推进和经济的发展，地方更多地承担了经济发展的责任，更多的事权也被下放，地方政府的权力逐渐扩大，越来越有着发展地方政府主导的经济的能力与动力。在这样的前提下，基于对中央政府在利益分成机制上的不信任，地方政府必然存在着利用“模糊产权”和“预算软约束”的制度环境来攫取体制外收入的动力。

另外，中国传统上的中央对地方官员的考核晋升制度决定了地方政府官员间的类似“锦标赛”性质的竞争，这也成为地方不惜一切发展本地经济的诱因。中国的政治集权和财政分权这一对矛盾，产生中央政府对地方政府官员只能采用经济指标考核下的政治晋升制度，由此政治竞争引发了强烈的地方扩张冲动，同时政治周期引发了经济周期。而巧合的是，2007年是中国又一个政治周期的开始，从某种程度上也契合了2006年地方政府官员作为理性人的强烈经济扩张冲动。

由此可见，财政联邦主义的发展，财权和事权的不对称导致地方政府在财政上的日益捉襟见肘。而地方政府在本区域内行政权力的加强，使他们能够找到一个解决财政危机和自我政治价值提升的最好路径，那就是扩张本地区的经济。缺乏制约的地方官员权力又使得他们在发展经济的同时可以低风险地寻租，因而这里又隐含着地方官员与地方资本形成利益集团攫取权力租金的内在机会。

这样一来，通过“诸侯经济”的发展，在制度内，既自我解决了财政问题，又为官员自身挣到了政治资本；在制度外，还能攫取了经济收益。如此三重利益诱惑，不难理解为什么“诸侯经济”会出现，而且地方官员敢冒风险，屡屡在明里暗里与中央的宏观调控大唱“对台戏”了。

地方政府债券发行机制和风险分析

如何解决中央地方的矛盾？假如地方既不能不承担各种支出负担，又不能与中央宏观调控唱“对台戏”，并且还要解决地方财务困境，那最后地方财政只能走上举债一途。如此一来，地方债券便成为一种新的协调中央和地方之间矛盾的选择。

当然，地方债券并不能解决目前的中央地方政府关系问题，那涉及到财政体制以及官僚体制等大的体制变革，但允许地方发行债券，至少可以通过多开辟一条路，腾出中央地方关系进一步改革的时间，在一定程度上纾缓当前宏观调控中的紧张关系。也只有在允许地方发行债券的基础上，中央对于地方经济的打压（宏观调控）才最有可能被地方政府所接受。

要真正实现地方债券发行，首先要突破目前的法律障碍，“先立法，再发债”应该是发行地方政府债券的合理步骤。而立法最主要的又可分为两个方面，一方面中央政府可以考虑修改《预算法》，以法律的形式明确地方政府拥有发行债券的权力。这样一来，一些经济比较发达，财力比较雄厚的地区就可以尝试发行一般责任债券。另一方面，中央政府倘若认为赋予地方政府独立的发行债券的权力政治风险过大，不利于整个宏观调控，则可以考虑让地方政府以某种特定形式，如政府代理机构的发行或者在一定的监督程序下发行地方政府债券，例如需要经过申请和中央审批，有申请债券金额的上限等等。

地方政府债券的发行虽然有利于在一定程度上缓解地方政府的财政缺口，也有助于为地方政府提供一种途径以缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾，但是其必须考虑其发行的风险。

首先是偿债能力风险。倘若不在地方财政能力允许的范围内，盲目发行大规模、大额度的地方政府债券，一旦出现经济波动或者项目失败，就有可能导致地方政府出现“挤兑”风险。这就要求地方政府必须结合自身的收入状况、还债能力的科学预测，慎重权衡发债的规模，并且须经同级立法机构的审议批准。同时中央政府必须明确地方举债的风险，并明确当事人的责任追究。

其次，可能引发进一步投资冲动和经济扩张的风险。一旦地方政府有了发行地方债券的权力后，地方政府官员出于政治目标，有可能出现的现象是在一届政府任期内疯狂举债，修建政绩工程，形象工程，扩张本地区经济，捞取政治资本，尤其是在一些原本比较落后的不发达地区。针对这种情况，中央政府要改变目前以增长论英雄的考核制度，将风险衡量置入新的考核指标体系。

第三，有可能进一步拉大地区差距。一般情况下，地方政府债券的发行将先从那些经济发展良好，政府财力雄厚的区域开始试点。而本身具有的“先天优势”已经使这些地方经济领跑全国其他地区，倘若在政策上又进行一次倾斜，无疑又可能进一步拉大地区差距，出现“马太效应”。针对这种情况，中央政府需要加大转移支付力度，更多地对贫困地区进行扶持。

显然，在外部条件日趋成熟的情况下，与其掩盖风险，不如让地方债券在“阳光下成长”，正规制度将更加有利于风险和收益的合理安排。