政府的职责是什幺？

二○○五年一月二十七日

二○○四年七月二十五日新华社发布《国务院关于投资体制改革的决定》（这里简称「七月决定」），是近年比较重要的经济政策的公布了。阐释分六点，开头两点最重要。

第一点有革命性。原文说：「对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不实行审批制……」翻过来是说，投资只要不用政府的钱，一律不再需要政府审批。第二点是第一点的脚注：有十三类项目——水利、能源、交通、信息、原料等——还是需要政府审批的。「决定」说明，这些例外是有弹性的，审时度势，将来可以更改。例外说是为了国家安全，也可能是为了维护政府垄断。原因何在是本文的题外话，而国务院要怎样做与书生之见无关。

写本文的起因，是多地的省或市响应，作出研究报告，说政府应该主理哪些项目，哪些要让投资者通过市场从事。这些报告是老生常谈，对政府的性质没有适当的理解，而更重要是漠视了二十多年来中国的发展情况。既然同学们要听听我的意见，就在这里给他们上一课吧。

政府的职责是什幺？投资是职责，政府要管哪些投资项目呢？问题重要。一七七六年史密斯的《国富论》就以这问题作为重心下笔，而跟着的二百多年来，没有一个经济学者不或多或少地关注这问题。自产权及交易费用的学说兴起后，政府的阐释开始向公司理论那方向走，可惜这方向走出几条不同的路，一般读者不知何去何从。

四十年来，高斯和我对政府的看法最相近，虽然有少许不同意的地方。今天看，我于一九八三年发表的《公司的合约性质》，若干年后可能成为公司理论的中流砥柱。行家引用的次数稳定上升，而一九八二年初完稿时，还没有给女秘书打字，我就奇怪地肯定该文将会传世。

高斯和我都认为政府其实是一家公司。让我先从下面推上去吧。在西方，一些全部是私有产业的地区，区民可以通过投票而成立城市公司，有地区性的公司法例。国家、省或州政府与城市的税务摊分复杂，变化多，这里不说了。公司市政府的主事人由市民投票选出，与一般的商业上市公司没有两样。公立学校、消防、公安——有时甚至地方法庭——也是由市内拥有私产的居民决定成立的，一般通过投票，但有时这些公共事项由市民委任的市政府决定。我到过两个城市，市内的所有马路都是由市公司建造的。

上述有几个重要的含意。其一，有关公众享用的事项，因为有「搭顺风车」的问题，愿意出钱但希望别人出而自己不出的市民多，收钱的交易费用庞大，以投票取决就被采用了。其二，城市公司政府的形成与私营商业公司的形成，理由可以完全一样：市场的交易费用太高，政府或公司的存在是为了减低交易费用。其三，有了公立的设施（由拥有私产的市民决定公立），市政府一般不反对私立的参与竞争。例如有了公立学校，你可以开私立的参与竞争。后者没有补贴，要收学费。这导致私立学校把公立的杀得落花流水，支持补贴公立学校的市民越来越少，公立变得经费不足，非常头痛。其四，虽然上述的城市公司由私人决定成立，不一定凡立皆妙。城市扩大了，政权斗争如家常便饭，而就是小市公司也不一定办得好：破产时有所闻。这与上市公司可以破产类同。

原则上，以上述的城市公司为例，所有投资项目都可以由私产的拥有者作决策，不需要政府，只是有些公众项目，因为市场的交易费用过高，以投票取舍的公司法就被采用了。但投票有多种不良效果，所以城市的公司法，正如上市公司一样，投票项目一般有严谨的约束。

还有两个大问题。其一是市与市之间或州与州之间的公共设施，要城市个别负担而加起来不容易成事。建设穿州过省的公路是例子。有成功的州立公路，州与州之间公路相连，但市与市的市立公路相连却没有听过。这显然是因为很多土地是不属于城市公司的。国防是类同的问题。没有谁会那样傻，建议国家让私营机构制造原子弹、火箭之类，在市场自由出售。其二是更改财富或收入的分配，劫富济贫是也。这种乐善好施的政策不容易在一家小城市公司推行，因为不「乐善」的市民可以容易地搬到别处去。（香港特首最近高举扶贫，如果神州大地不仿而效之，简化税制，将来的香港有难矣！）

上述是私产的拥有者自下而上地成立政府，中国的情况不同，是从上而下地改革经济。昔日的共产革命，是革掉私产。比较容易明白的讲法，是弄成一个资产没有明确权利界定的制度，以等级特权管治投资与收入分配。二十多年来中国的改革，简言之，是从等级特权转向以资产界定权利那方面去。这是困难程度极高的改革，而不管怎样批评，中国的经验是史无先例的成功效果。从上而下，是把权力下放，北京做得比我二十多年前乐观的想象做得好，做得快。这一两年势头不对，使我有点悲观。但上文提出的「七月决定」的第一个重点，却又做得对。越听越胡涂，越读越胡涂，看来我这个老人家是不管用了。

这样吧，几位同学要求我回答「政府的职责是什幺？」这个老问题，从中国的情况看，有五点要说的。其一，自上而下，既得利益或权力的维护一定严重。北京要尽可能不顾这些利益，以放开整个社会的生产力作为大前提。其二，可以容许经济自主的地区以小为上，而自主的权利要界定得清楚。这会容许较多的市镇互相竞争，对产出有利。虽然目前国内的市镇没有采用公司法，但地区的互相竞争了不起，制度上可能比公司法更可取（这是我认为目前最值得深入研究的中国经济问题）。其三，政府的职责或投资项目，要点是从交易费用的节省考虑。这种考虑是用不着读过经济学才懂得的。其四是外国怎样做，海龟派怎样说，我怎样说，只能考虑，千万不要轻易地相信。

最后是「扶贫」的问题了。乐善好施是奢侈品，中国目前还不是那样富有，而就是要做也不应该仿效西方的做法。困难有三。一、不容易设计出可以扶贫而对资源使用没有不良影响的方法；二、凡是政府扶贫，有关官员是主要的得益者，上下其手的例子书之不尽；三、扶贫这回事，易发难收，开了头越搞越大是惯例。

小小的香港，曾经是史无先例的经济奇迹。当时一连三位了不起的财政司我都认识。他们搞经济的座右铭，主要只有一条：凡是市场可以处理的，政府一律不干。除了房屋的供应，这三司大致上言而有信。这里提出的交易费用，他们没有听过也知其然。

搞经济要从一些基本原则入手。香港放弃了当年发迹的原则，俱往矣！