中国式的城镇化道路：老城区 新城区 农村新社区

厉以宁 主编 商务印书馆

传统城市化与符合中国国情的城镇化

传统城市化是先进行工业化的发达市场国家的城市化模式。当时，城市化与工业化基本上是同步的，缺乏统筹安排，也没有科学的城市规模概念，经济和社会的可持续发展并未被城市领导层所考虑。等到发现居民的生活质量下降等问题时，已为时过晚，要改变城市现状已经不易。后起的工业化国家，即使认识到城市化的弊病，想避免，但需要大笔公共投资，往往力所不及。结果，无论在先工业化和先城市化的国家还是在后起的工业化国家中，都发生了所谓的“城市病”，即农村人口大量涌入城市，城市中出现了棚户区或贫民窟，环境恶化，过分拥挤，失业激增，社会治安欠佳，以致出现了“反城市化”倾向，即穷人继续涌入城市，富人纷纷迁离城市，搬到郊区甚至乡村居住。

加之，如果中国要达到西方发达国家的城市化率，即90%以上的人口集中于城市，那么城市居住条件必定恶化，居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位，但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。

因此，中国必须走适合中国国情的城镇化道路，即中国城镇化分三部分：老城区 新城区 农村新社区。

老城区的改造

老城区是指已有的城区，它们有的在工业化以前很久就存在了。工业化开始后，在这里建设了一些工业企业，老城区规模不断扩大，居民日益增多，街道狭窄，人口拥挤。老城区的发展方向是改造。由于工业企业已经造成了环境污染，所以一定要设法把这些工业企业迁出老城区。老城区有不少过去的建筑物，需要根据具体情况，加以维护、修整，保留下来，作为文化遗址。某些街道也应当完整地保存，显现当年的风貌。

老城区改造和环境治理过程中，应当关注棚户区的拆迁问题。这些棚户区是工业化前期建立的，房屋质量差，棚户区的居民生活质量差，而且居民多数是贫困的、教育程度低的。他们之中，有些是退休的工人和下岗的工人，甚至是无业的。

拆迁棚户区在某些城市老城区改造过程中已经积累了经验，这就是把新城区建设、招商引资、老城区改造三者结合在一起，重新规划。根据某些城市的做法，大体上是这样的：

先在新城区的一块空地上盖成一批标准的、建筑质量合格的居民楼，让棚户区的住户迁过去，把周边的公共设施建设好，如公共交通、孩子上学、环境卫生等问题一并得到解决，让迁入的居民生活安定。

再通过招商引资，或者在新城区建立工业企业，或者在老城区内原棚户区的地址上建立商业、服务业企业，以安置棚户区的失业人员。

如果失业人员愿意自谋职业，也可以扶植他们自行创业，如从事个体工商户或创办小微企业。此外，他们还可以在新城区的居民区内从事家政服务、保洁、保安等工作。

棚户区内还居住了一些从农村来的务工人员，可以在拆迁棚户区的同时，让这些常住于城市并有稳定职业的人员（包括开店的、有执照的摊贩等）转入城市户口。由于这些人是迟早要成为城市居民的，不如乘拆迁之机把户籍问题一并解决了。

新城区

新城区一般在城市郊区，它们可能是由工业园区、高新技术开发区、创业园区、物流园区等等演变而来的。这里工厂林立，基础设施完善，有发展空间。

对新城区来说，最重要的是工业企业进园区。这对工业企业有四个好处。一是，这里的基础设施完善，交通运输便利，可以减少成本。二是，污染源集中，便于监管，便于治理。三是，许多工业企业都设置在工业园区内，便于信息交流，也便于工业企业获得新的商机。四是，政府的服务到位，通过工业园区管理委员会，工业企业可以及时得到政府的服务、帮助。

新城区往往是新兴产业的立足地。新兴产业的增长速度是快的，这是对城市经济增长率和财政收入的巨大支持。

新城区，无论是在原来的空旷地带建立起来的，还是以镇为依托发展起来的，一般来说，历史所留下的包袱都比老城区要少一些。这正是新城区的优势所在。

农村新社区

现在各地都在兴建社会主义新农村。在不少地区，社会主义新农村是在原有的自然村基础上通过旧房改造而成的，也有的是在原有的自然村附近的空旷地带建成的，原有的旧房在居民搬迁后被拆掉，土地经过整理，重新变为耕地。无论以哪一种方式建成的社会主义新农村，都是农村新社区的起点。

农村新社区的进一步建设，一般有五个内容：

第一，农村新社区要实现园林化，成为绿树成荫、花草茂密的适合居民居住的居民区，而不能只以盖好几幢高楼为目标；

第二，农村新社区要成为环境清洁的居民区，实现污染防治、垃圾回收和利用、符合低碳节能要求的居民区；

第三，农村新社区一定要实现公共服务到位，建设卫生院、托儿所、幼儿园、小学、养老院、公共交通、自来水、通信、文化室、安全保卫等相应设施，使得农村新社区内的公共服务与城区的公共服务基本上相同；

第四，在社会保障方面，农村新社区应当及早实现城乡一体化，不存在农民与城区居民的身份限制；

第五，在社会管理方面，农村新社区应实行民主管理制度，社区管理机构的负责人由社区居民选举产生，社区居民也可以罢免不称职的负责人。

在实现上述各项要求之后，村级自治就改为社区自治，农村新社区成为基层单位，也就纳入城镇化。城市居民和农民之间的权利平等了，身份限制不再存在了。

农村新社区居民的就业状况，是多样化的，因地而异。在调查过程中，我发现各地有不同的做法。

例如，由龙头企业牵头，把农民组织起来，农民把土地入股到龙头企业。在建设用地上，盖起工厂、饲养场。不愿外出打工的农民，被分配到工厂、粮田、饲养场工作。这样，每个农民每年按股分红，每月还有工资可得。龙头企业还建起了宿舍区、配备公共服务设施，按社区模式管理，分配居民居住。这又称“公司社区 农户”模式。我们在山东烟台市就见到这种模式。

又如，由农民专业合作社牵头，把农民组织起来进行专门生产。同时，也由农民专业合作社牵头，改造旧民居或新建居民区。改造后的旧民居或新建的居民区，则由住户选举的村委会或社区管委会管理。这是一种“农民专业合作社社区 农民”的模式。我们在重庆市的江津、长寿、梁平等地见到过这种模式。

再如，在市县政府或乡镇政府的主持下，给农民一定的建房补助，动员农民自建新房，或改造旧房，政府再投资建设公共设施，并实行社区式管理。农民转向专业化的生产，社区组织专业的运输队运送农产品，或者，社区把这一带改造为旅游点，办农家乐、制作手工艺品。这一种模式，可称为“社区指导下的农民自营模式”。我们在贵州毕节市见到过这种模式。

还有另一种模式。在市县政府或乡镇政府的主持下，帮助农民集体创业。生产由农民组织的公司和民选的公司董事会负责经营管理，生活则由社区统筹安排，社区管委会负责人同样是民选产生的。可以把它称为“社区指导下的农民集体经营模式”。我们在天津市滨海新区见到过这种模式。

根据以上的论述，说明适合中国的城镇化由三个部分构成，即“老城区 新城区 农村新社区”。

有些专家同意这三部分构成中国城镇化的设想，但他们有一个疑问，这就是：老城区和新城区可以纳入城镇化的范围，但“农村新社区”纳入城镇化范围，似乎有些不妥。他们说：如果把“农村新社区”纳入城镇化的范围，岂不是自相矛盾？难道“农村”与“城镇”可以合而为一吗？这个疑问不是没有道理的。

我的解释如下：中国的城镇化是一个相当长的过程。在城镇化推进过程中，开始时，甚至较长时间内，城乡分割的二元户籍制还不能立即取消，城乡居民的身份差别和权利不平等还会继续存在，在这个阶段，从中国实际情况出发，老城区和新城区都有常住的农村人口，“农村新社区”更不必说了，农民成为“新社区”居民中的绝大多数，甚至是全部。根据前面的分析，使用“农村新社区”一词是适合实际情况的。

进入老城区和新城区的居民，随着经济的发展和经济体制改革的深化，这些常住于新老城区的农民，迟早会转变为有城市户口的居民。这是总的趋势，谁也无法改变。至于在“农村新社区”居住和工作的农民，随着“新社区”经济的发展和公共服务设施的完善，特别是随着城乡社会保障一体化的进展，“新社区”中的农民迟早也会转为城市户口。总之，中国城镇化唯有走适合国情的道路，才能实现城乡居民无身份差距和权利平等的目标。

（本文为厉以宁主编、商务印书馆将于2013年1月发行的《中国道路与新城镇化》一书的序言，有删节，题目为编者所加）