中国乡村治理新发现——读《乡镇治理与政府制度化》

中国社会研究有众多领域，农村研究尤其引人注目。该领域聚集着一大批优秀学者，长期以来，他们脚踏实地，深入细致地研究，屡有优秀专著或作品问世。在农村研究界，赵树凯以其独特的视角、敏锐的观察分析和犀利生动的文笔而独树一帜。他最近出版的《乡镇政府与政府制度化》就是多年来潜心思索、独有心得的集大成之作。

赵树凯既是政府智囊，又是专业学者。他曾长期就职于中央政策研究部门，亲身经历了一些重要农村政策的出台过程，此后还曾在市县政府挂职，熟悉基层党政机构的日常运作。作为“三农”问题专家，他对中国的乡村治理有着深入的了解；同时，他也长期关注并汲取国内外该领域的学术成果，以开放的胸襟，博采众长，独抒己见。

《乡镇政府与政府制度化》的素材，来自作者在全国各地10省区中20乡镇的多年实地调研和访谈。虽然这些调研材料集中在2005年前，即中国取消农业税前，但正如作者所言：取消农业税后，“基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制并未发生根本变革。”

他在书中开宗明义指出：“在相当时期里，本书所展开的核心论证都将属于中国政府改革的基本议题。”诚哉斯言。这既是他基于长期农村调研的深刻发现，也是中国乡村治理变革艰难与政府改革滞后的必然结果。

这本专著可分三大部分：导言和第一章中，他把乡镇治理置于国家制度和学术研究的大背景下，指出乡镇作为最基层的政权，政府体制、国家与社会关系、“三农”问题在此重叠交汇，并提出了自己的分析框架。他尤其关注基层政府在制度层面上的困境、缺失和无奈。

随后的五章（第二至六章），可视为第二部分。他翔实又生动地讨论了乡镇政府的组织机构与权力、财政与债务、上下级之间关系等现状、演变及面临的困难和挑战。在第三部分（第七、八、九章），作者针对乡镇政府的上述问题，做出了深入的分析和讨论。

多视角的研究是《乡镇政府与政府制度化》的突出特点。作者并未孤立地观察讨论乡镇诸多问题，而是把其置于国家政权结构和治理的宏大视野中，有意识地从国家政策意图、政府主管部门、乡镇政府官员、农民利益相关者等不同角度和层次加以审视。

例如，在论及乡镇财政问题时，作者把中央相关政策、乡镇内外交困的状况、乡镇财政的历史演变，特别是县乡政府的关系加以综合考察，并做出解读。他并不追求面面俱到，而是循蹊求源，透视这些问题所暴露出的复杂关联和纠结。毫无疑问，这得益于作者多年来对基层政府治理和“三农”问题的持续关注和研究。

与此同时，该书提供了透视乡镇政府及其运作的宝贵的原始资料，特别是基层干部的真实心态和行为，让人饶有兴味。作者因各种机缘，与许多基层干部密切接触，掌握第一手资料，倾听他们的苦闷、无奈，并记录了他们突破困境的种种努力。

他发现，许多基层干部在日常工作中做出种种尝试，试图突破现有体制的困境，努力解决新问题。而这些来自基层的努力和尝试，正需要学术研究和政策研究者关注和总结。在我看来，研究在现有体制约束下，基层干部在执行中央政策时的偏离和应变非常重要。

较之该领域的其他研究，本书的一手资料尤其丰富、多样和生动。书中有大量实际观察和访谈的田野资料，从财政收支、人员调整，到应酬接待和晋升流动，极为丰富。他勾画了位于国家政权末梢和国家－社会交接处的乡镇政府运行的复杂性、多面性、多变性及其面临的挑战。

应该说，这本书对记录中国正在经历的、急剧的社会大变迁，特别是国家建设、国家－社会关系的演变过程提供了丰富资料和一手信息，弥足珍贵。

作者对基层政府和“三农”问题的独到见解，尤其集中于最后三章的分析。作者长期奔走于基层政府和农村之间，与基层干部和农民有着广泛深入的交流。他的分析成果正体现了累积深厚的研究底蕴。

我特别喜欢该书第八章提出的“基层政府内卷化”思路。作者从杜赞奇针对20世纪前半期中国基层政权状况提出的“政权内卷化”思路出发，指出近年来中国基层政府正在经历“没有发展的增长”，呈现“内卷化”的趋势。他把乡镇政府概括为“公司化的政府功能”“碎片化的政府权威”“运动化的政府行为”，并从制度层面解释乡镇政府的行为逻辑。作者在丰富田野调查的基础上，整合了不同的理论思路，经深入思考、讨论，分析和观点令人耳目一新，大大开拓了该领域的学术视野和问题意识。

任何组织变革的企图和尝试都必须基于对基层运作过程的深刻把握。《乡镇政府与政府制度化》揭示了多年来乡镇政府的一系列现实困境：权力旁落、机构不力、债务重重、疲于应付、得过且过、目标替代等等。

这些问题进一步映射出，中国在改革过程中，国家和社会建设都面临严峻挑战。这些讨论提出了一个更为深刻的议题：为什么基层治理的许多问题会长期持续并重复再现？显然，很难把其简单归咎于基层干部的素质、觉悟，或狭义上的激励机制。

赵树凯把目光投向制度性改革层面，指出了乡村治理存在的诸多问题，并指出了制度性改革的方向。

作者写道：“在目前阶段，政府究竟如何定位自己，如何使这种定位在政府运作中真正到位，是政府面临的巨大挑战。政府职能转变的基础不是理念，而是体制。说总是容易的，但是政府行为方式并不取决于政治家的理念，而是取决于政府运行机制。”这的确是精辟之见！

我同意作者的基本判断，即改革30多年来，尽管中央政府不断出台新的农村政策，推出诸如村委会直接选举、村务公开、政务公开等法规和政策，但“基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行动逻辑没有变化，政府运行机制并没有根本变革”。

这是个发人深省的判断：一方面，三十年来中国农村社会发生了巨大深刻的变化，农民的日常活动已经完全脱离以往的集体化体制，与市场经济融合在一起，而村庄选举等则为农村治理注入了新的活力。另一方面，乡镇政府却并没从根本上转型，难以适应新的经济社会变化。

实际上，目前大多基层干部在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后的发展。在国家与农村社会之间发生如此大的断裂，这是必须正视的严峻现实。

但是，解决这一断裂，正如作者所强调的，不能靠转变理念的呼吁和自上而下的各种政策要求，而只能靠体制上的调整和转型。近年来，随着中国财政资源日趋强大，出现了强化基层政府职能，以此统管基层社会的趋势。我认为，这是退回旧体制、强化旧体制的做法。

我们在其中看到的是，原有政府支配、政府控制机制的激活和强化，而没有看到新的治理机制的诞生和尝试。随着国家自上而下注入资源，乡镇政府的功能得以大大强化，但这一体制并没有实质性变革，仍然在原地踏步，其内在问题并没有真正解决，只是暂时被财政资源富足的现实掩盖起来了。

当然，这并不是说，近年来基层政府根本没有变化。事实上，中国各地农村状况千差万别，绝非一个大判断就能概括。但如本书所示，体制约束下的各地基层政府行为的同构性，往往超越了各地实际状况的差异性。这也与该领域中大量田野研究相吻合。

在我看来，一个好的研究并不是解决了所有的问题，而是提出了新的问题、新的思路和分析，从而开拓了新的研究和思考空间。这本书就是如此。《乡镇治理与政府制度化》所揭示的基层政府状况和困境，对今后的制度改革、政策研究和设计都有重要启示。

应该感谢作者和商务印书馆为我们提供了这本乡村治理的好书，让我们从整体性视角重新审视中国改革开放以来农村政策和基层政府的演变过程，这也提供了反省这一领域中的政策得失和考察国家－社会建设过程的极好机会。

作者为斯坦福大学社会学系教授