人大国发院发布城镇化研究年度报告

随着我国工业化和城镇化的快速推进，我国大量农村剩余劳动力不断转移到城镇，农村居民点在持续占用耕地的同时，却逐步出现了空心化、土地利用效率低下的问题，农业生产也面临着原有耕地较为破碎化、农田水利基础设施不足与农业规模经营之间的尖锐矛盾，目前，中央和地方政府的政策反应是积极推动撤村并居与农地整理，但在推动过程中也出现了社会矛盾、投融资可持续性等多方面的问题。

2014年8月2日，中国人民大学国家发展与战略研究院举办城镇化中的撤村并居与耕地保护研讨会，国发院副院长、经济学院教授陶然代表课题组发布了国发院城镇化研究中心年度报告《城镇化中的撤村并居与耕地保护：进展、挑战与出路》，对上述问题进行了系统地分析与探讨，并提出了相关的政策建议。来自国务院发展中心、中央财经领导小组、国土资源部、北京大学、中国人民大学、中国地质大学的城镇化与土地制度研究专家与学者，就上述问题进行了内部讨论。

课题组认为，在我国当前建设用地管理体制下，工业和城市发展用地矛盾突出，耕地保护压力仍然很大，地方政府通过撤村并居、推动农民集中居住并将其宅基地复垦农村建设用地复来增加耕地，其本质是土地发展权的转移与交易，且带有一定的强制性。

从撤村并居与农民集中居住的类型来看，一类是对单个行政村或其中的几个村民小组（或自然村）的整治从而实现农民集中居住，另一类是多村合并，几个行政村的农户拆除旧房，在划定的区域上修建新房，从而实现多村农户的集中居住。推动方式分为政府主导、村集体主导及企业主导三类。农民的新社区多为独栋或联排别墅，还有部分农户住进了多层或高层楼房。相较于楼房，绝大多数农民明显更偏好自由度更大的别墅，即使在上楼居住能获得更多补偿。新社区建设方式主要有统规统建、统规自建（及联建）。新社区建设需要投入大量的资金，主要来源是财政支出，此外，新社区建设中还吸收了社会资本投入，新型农村社区建设搭建了社会资本流向农村的平台。

村庄整治及新型农村社区建设有一定的积极意义。首先，满足了农民改善农村基础设施和生活环境的需求；其次，可以缓解城镇化、工业化和农业现代化“三化”协调发展的土地制约，通过村庄整治可以节余出数额庞大的建设用地，又保障了耕地不减少、质量不降低，从而保障了粮食安全；第三，有助于提高公共资源投入规模不经济，新型农村社区建设一举改变了农村脏乱差的局面，农民的生活条件、生活水平有所提高。但在撤村并居中，也出现了缺乏公共参与，大规模、运动式的整村拆迁造成社会资源的浪费以及不尊重农民意愿等问题。

课题组特别介绍了农村建设用地复垦与农地整理并轨的浙江模式，并比较了浙江模式与现有撤村并居政策的优劣。在浙江省的政策体系中，创造性地引入了“三合一”的整套市场机制，全面实现了土地发展权三个互补性要素土地规划和计划指标、基本农田保护、 占补平衡的全方位跨区域市场化交易。其次，浙江省将这一套系统性制度，通过省人大立法、省政府规章等途径正式规范起来，建立起一个运行良好、效率较高的土地发展权交易市场。“浙江模式”同时还建立起一套总体上看行之有效的监管机制。

在总结既有改革经验、教训的基础上，特别提出未来撤村并居与农村土地整治的政策组合：即未来应该如何规范各种土地发展权改革试验、建立能够提升土地利用效率、同时可以确保社会公正和农民财产权益的土地发展权市场的具体政策建议。我们认为，应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进城乡建设用地增减挂钩政策的同时，培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场。积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场，也是未来中国在解决城市化过程中同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。在农地整理基础上再进行确权，有利于解决农地细碎化问题，并进一步促进农业的规模化经营，实现城市化与农业现代化，城市化与农村发展，农业规模经营的同步推进。

在研讨会讨论部分，各位专家学者就城镇化进程中的农村土地制度改革进行了激烈的公共政策辩论。

中国地质大学吴克宁教授认为，通过增减挂钩统筹城乡土地利用，总体上是一个好的政策，但在具体实施过程中，各地的效果差异很大，新增耕地质量较低等问题突出。跨区的土地发展权交易市场面临诸多政策以及体制难题。

国土部土地整治中心贾文涛处长利用掌握的数据对城镇化过程中的城乡双扩造成的耕地双挤问题、人口城镇化与空间城镇化不协调问题、增减挂钩的成本收益问题等进行了客观而详实的分析。土地整治涉及诸多利益主体，希望能从立法层面予以保障。

国土部土地利用司窦敬丽副司长认为，关于增减挂钩，社会上的认识还存在较大的分歧，土地制度改革牵涉到多个部委，推进过程中要慎之又慎。在撤村并居过程中，大部分村庄仍应以原地改造为主。

中央农村工作领导小组陈剑波巡视员认为，当前土地利用过程中最严重的并不是土地利用指标问题，通过征地制度改革可以有效地切断地方政府对于土地财政的依赖问题，征地制度改革可借鉴台湾的区段征收经验，寻求在项目区内的财务平衡。

国家发改委体改司张丽娜巡视员认为，土地制度不改革，会制约城镇化的发展与城乡要素的平等配置。其次，应该让土地问题回归常态，将其作为一种要素，而非求解所有改革与发展进程中问题的万能钥匙。

国务院法制办李云若处长认为，土改应该从制度和体制改革上寻求出路，此外，由于土地制度改革牵涉利益主体众多，需要综合权衡利弊，将潜在的收益与风险都考虑进去。

北京大学刘明兴教授认为，跨区的土地指标交易实质上是一种横向的转移支付，对中央财政集权冲击很大，从微观角度上看，将土地权利货币化，农民的土地利益预期增加，加大了基层的维稳压力。

国务院发展研究中心农村部副部长刘守英研究员认为，在城市化进程中，大量的农民从农村迁移到城市，但是可能还存在一个过渡带，很多农民进城难以一步到位进入县城以上的城市定居，有再次返乡的可能，从传统村庄向现代城市转型过程中，村庄的重构问题需要进一步地研究。其次，在这一政策体系下，谁来种地成为一个较为严峻的问题。第三，在政策实施过程中，有些村庄工业化程度已经很高，也有产业发展，通过这一政策工具进行适当集中是必要的，但是有些地方反其道而行之，在没有产业发展的情况下，为利用土地指标建设城市，把农民搬走，同时造产业，给农民造房子，衍生出一系列问题。用指标的方式去推进工业化和城镇化，隐患很大。

城镇化进程中的农村土地问题事关城镇化的质量以及社会的稳定，需要更多的公共政策辩论推动整个社会形成共识，共同推进这一事业的发展。