“中国农民组织建设国际论坛”综述

刚刚结束的中央经济工作会议明确提出，明年经济工作要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。中国（海南）改革发展研究院（简称“中改院”）于12月4日至5日在海口召开了“中国农民组织建设国际论坛”，来自国内外著名大学和研究机构的专家学者、中央有关部委和地方政府的官员共120余人参加了会议。本次国际论坛围绕农民维权组织的发展趋势、基层农民自治组织建设、新型合作经济组织制度创新等议题进行研讨。现将主要观点综述如下：

一、 积极稳妥地发展农民组织，是解决好“三农”问题、建设和谐社会的客观要求

1、改革新阶段要高度关注和研究农民组织建设问题。

有代表提出，在城乡差距、贫富差距比较严重，社会利益矛盾比较突出的情况下，客观地分析和判断发展农民组织在维护农民具体利益中的作用，通过体制改革、政策调整和立法保障，引导和规范农民组织的健康发展，具有重要的现实意义。

有专家强调，随着农村改革的深入和经济社会的发展，我国农村在常规体制之外出现了多种形式的农民组织，对农村的影响越来越大，这是农村的一个新情况。从总体上看，各种形式的农民组织的出现，有客观的必然性，反映了农村经济社会发展的客观要求。可以肯定，随着农村的发展，各种形式的农民组织还会有进一步的发展，数量会越来越多，规模越来越大，覆盖面会越来越广，不仅对农村而且对整个国家的经济生活甚至政治生活的影响也会越来越大。关注农民组织建设，是非常必要的。

就本次会议而言，有专家指出，虽然不少专家都在研究农民组织，但具有国际性、高层性和权威性的这种综合论坛，全国是第一次。这次会议对农民组织的类型、作用、如何促进农民组织发展以及其他问题进行了深入讨论，有助于从理论和立法实践上推动农民组织建设。

2、解决“三农”问题同农民组织建设有着越来越重要和密切的联系。

专家们普遍认为，解决“三农”问题同农民组织建设有着越来越重要和密切的联系。有专家指出，当前，深入研究和讨论农民组织建设的问题是及时的。一方面，“三农”问题凸显，无论是城乡利益关系调整，还是建立和完善农村的治理结构，都对农民组织建设提出了现实而迫切的要求。另一方面，当前我国农村的改革和发展正处于一个较好的时期，政府把解决“三农”问题、实现城乡的协调发展作为工作的重中之重，并采取减免农业税、粮食直接补贴、实行严格的耕地保护等措施，加大了解决“三农”问题的力度。这为农民组织发展提供了一个好的环境。有专家强调，从实践看，农民组织的发展有利于推进农业产业化，有利于推进农村的经济发展，有利于推进农村的基层民主政治建设，同时也有利于扩大公共品的供给。

3、推进农民组织建设有助于建设和谐社会。

土地利益冲突、城乡居民收入差距进一步扩大、基层政府执行中央政策和国家法律的偏差，以及社会腐败、乡村黑恶势力抬头等多种因素的干扰，极大地激起了农民有组织、依法抗争和无组织、不合法甚至非法反抗的情绪，迫使一些地方的农民走向“维权”之路。在这样的背景下，亟需建立社会对话机制和建立社会伙伴关系来解决社会问题。

有代表认为，高度组织化的社会才是容易稳定的社会。认为，信息越不充分，冲突反倒容易引发更大规模的冲突。从这个意义上说，农民组织与社会稳定存在密切的相关关系。这个关系是正相关还是负相关取决于组织对信息的甄别偏好。如果农民组织是从上到下构建的控制型组织，这样的组织很可能过滤掉重要的信息，导致基层的实际情况在向上传导的过程中失真，最终不利于矛盾的解决，反而导致社会不稳定；如果农民组织是从下到上构建的自发型组织，这种组织倾向于发散信息，使各方更充分地了解信息，冲突让步可能越大，这容易保持社会稳定。因此，高度组织化的社会才是容易稳定的社会。农村要保持稳定，必须让农民组织自发地组织起来。当然，这涉及一系列的配套措施，但是，允许农民自己组织自己，是保持农村稳定的首要条件。

让农民组织起来，改变一盘散沙的状态，有利于农民维护自己的权益。有专家运用制度经济学理论框架深入分析了政府进入和退出农业领域的因素，认为旧中国农村主要是社区自治，乡绅自治，政府参与管理的情况很少，这种状况是符合政府作为“理性经济人”的假设的。新中国成立以来的农村管理体制变革过程实际上佐证了这一假设，政府进入农业领域是因为有利可图，可以为工业提供积累，政府退出是因为没有效益，或者效益太低导致政府的进入和退出。事实上，在农村基层，与治理有关的事情可以借鉴我国历史的经验，考虑由社区精英来做。假如我们真的想要农民组织起来自保自助、自我管理，重新实现社区自治，必须要改的不是农民这一头，而是政府这一头。

二、以完善基层农民自治组织为重点，积极稳妥地推进农民组织建设

1、 克服当前农村基层组织的行政化倾向。

有专家指出，目前农村基层组织行政化倾向比较明显。这不利于农民组织的进一步发展。村级组织是最接近于村民的组织，它的成员来自于农民，应该具有天生的“草根性”。但是从实际运作状况看，在村级治理中处于主导地位的党组织和村委会组织具有浓厚的行政化倾向，与制度赋予的“草根性”严重背离。主要表现在：村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村级组织更多的是对上级政府负责，而不是对本村村民负责；村级组织按政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬固定化，主要按其完成任务的情况而定，而不是由本村村民所定。这种行政化倾向使农村基层组织不能有效地反映农民的利益，从而无法得到农民的支持。这进一步阻碍了农民组织的发展。

2、以民主政治建设增强村级组织的“草根性”。

（1）“两票制”和“两会制”的民主实验

有专家通过在河南汝南县和湖北监利县、广水市（县级）和曾都区（县级）调研认为，农民自发创造的“两票制”和“两会制”有助于解决农村基层组织的行政化倾向。

所谓的“两票制”是指村支部书记选举由全体村民的信任票和党员的选举票决定的制度，具体做法是先由群众投信任票推荐党支部书记候选人，再由党员投选举票选举村支部书记；村级决策的“两会制”是指凡涉及村民切身利益的重大事务都由党员大会和村民代表大会决定的制度，具体做法是凡是涉及到村民切身利益的重大村务，“两委会”都以议题的形式，先交党员大会讨论形成预案，再交村民代表会议表决形成决议，最后由村务监督小组监督“两委”执行。

该专家认为，“两票制”和“两会制”不仅为解决当前农村存在的一些突出问题提供了有效的方式，而且增强了农村基层组织的“草根性”，加强了民主选举后的村级民主决策、民主管理和民主监督问题，使它们得以赢得村民的拥护和支持。

（2）、“组合竞选制”

有专家介绍了其推广的“组合竞选制”，认为这种选举有着更高的参与度、合理度和抗干预度，有助于促进农村民主化进程。

专家认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定了差额选举和秘密投票等原则，但没有对选举程序作出具体的技术设计。“海选”就是一种选举程序，但是这种方式容易出现有权势的（宗族）集团或个人操纵选举结果的不理想局面。比较理想的替代方式是“组合竞选制”。“组合”是公开的组合，所有的组合名单必须公布，接受公众舆论的评议和质疑；“组合”是力量均衡的组合，组合者势必会均衡各门户、宗族、区域的利益，从而无形之中化解或分散家族宗族力量；“组合”是优势的组合，为了赢得成功，组合者都会吸优纳良，增添自己实力。其次在于“竞选”。竞选的实质在于公开，从而杜绝干预的可能性。

具体方法是，村民小组首先推选若干村民委员会主任候选人，并同时推荐众多的村委会委员候选人名单。每个主任候选人都可以在委员候选人中自主选择形成自己的村委会竞选班子参与竞选。第一轮选举村民委员会主任，在几个候选人里面，经过差额选举推选出主任。第二轮对当选的村委会主任所提名的委员，也就是组合的成员进行选举，最终的结果就组成了新一届的村民委员会。经过统计，79.8%的群众认可“组合竞选制”，而（新老）干部之中认同这一模式的只有47.1%；对“海选”模式的认同中，群众只有11.5%，（新老）干部达到34.1%。

三、加快新型合作经济组织发展

1、 关于新型合作经济组织定义。

有专家认为，既然是合作社，就要符合一定的条件，界定得太宽不行，因为有税收优惠和财政扶持政策；界定得太严也不行，不能把大部分合作组织排斥在外。

有专家提出，新型合作组织是建立在家庭承包经营基础上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、赢余返还的原则组建的按章程进行共同生产经营活动的经济组织，是当前我国乡村的专业合作社、社区合作社、专业协会、各类经济联合体、合作社的联合体等组织的总称。有专家不赞成把现在社区性的合作组织、各类经济联合体称为新型合作社。

2、 关于新型合作经济组织立法问题。

有专家呼吁尽快制定《农民合作经济组织法》而不是出台《农民专业合作经济组织法》，认为目前正在起草的《农民专业合作经济法》的调整范围过小，势必将大量本应该获得法律调整、支持和保护以及应该享有税收优惠政策和财政扶持政策的新型合作经济组织排斥在法律调整以外。因此建议，仍然恢复该法起草前几稿的动议，起草和制定《农民合作经济组织法》，将立法目标和调整对象由“支持和促进农民发展专业合作经济组织”扩大到“支持和促进农民发展各种类型的合作经济组织”。

专家们还对农民合作经济组织立法中的其他一些重大理论和实际问题进行了深入讨论。归纳有以下几点：（1）立法应该将农民合作经济组织界定为合作社法人而不是企业法人；（2）要界定农民合作经济组织与关联公司的关系；（3）规范农民合作经济组织内部制度安排，尤其是规范发起人或者团体成员的利益关系；（4）进一步明确和改善国家对农民合作经济组织的基本政策；（5）统一管理体制，理顺各种关系，改善新型合作经济组织发展的体制环境；（6）支持和鼓励合作经济组织之间的联合与合作。

3、尽快提高新型合作经济组织的覆盖面。

专家们一致认为，目前，我国传统的农业专业合作经济组织存在的问题主要是，覆

盖面狭、规模小、缺乏对农民的吸引力和凝聚力。

有专家指出，当前，我国农村经济面临着从小市场到大市场的转变。农业专业合作组织是维护农民经济利益的主要渠道，也是协助农民降低市场风险的主要方式。据农业部最新资料显示，参加合作经济组织的农户比一般农户的人均年纯收入，通常要高10％到40％。因此，应当积极采取包括组织上、财政上、法律上的各种措施，加快新型农业专业合作经济组织的发展，提高其覆盖面和层次；有条件的专业组织应该大力扶持，鼓励其发展成为全国性的组织。

四、认真研究基层出现的农民组织

1、农民维权组织发展的新趋势。

有专家在对湖南衡阳地区的农民维权组织跟踪调研的基础上，阐述了农民维权组织发展的发展趋势。农民维权组织正在逐步由“代表队伍”（初级组织形态）走向“联网”（组织间横向联合）进而正式向地方政府提出申请，要求正式组建“农民协会”。在这个演绎发展过程中有一批维权精英脱颖而出，农民组织化程度也越来越高，目标越来越明确。农民提出“还民四权”（民众自主权、产销经营权、农民自治权、财务管理权）以及“与政府合作”（宣传政府不走样、贯彻政策要坚强、一人有难大家帮、铲除腐败和黑帮，团结一致奔小康，永远忠实共产党）等口号。

专家进一步指出，维权性民间组织有各种形式，比如“农民维权协会”、“上访农民协会”、“农村发展协会”、“农民协会”、“法律学习小组”、“移民协会”、“打工者协会”、“打工者之家”、“退伍军人反腐部队”、“某某事件受害人协会”等。目前，这些组织的绝大多数维权活动基本保持法律框架之内，而且提出的口号是宣传中央政策，保护中央赋予而被地方政府侵占了的权益，颇有“只反贪官、不反皇帝”的意味。但其社会影响很大以及发展趋势的不确定性应该引起严重关注。今年以来，发生在珠三角等发达地区的农民工集体打砸机器设备与资本家激烈抗争事件屡见不鲜，表明农民工有逐渐组织起来的社会基础和发展趋势。

专家谈到，自从农民组织起来以后，再没有发生大规模的冲突事件。农民维权组织的建立，意味着农民的抗争会更加理性，有利于社会的稳定。他们是农民与政府之间的中间力量，可以有效地阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来，有助于农民接受现代法制观念，逐步成为具有权利意识与法律意识的现代公民。县乡政府开始把农民维权代表作为协商对话的对象。也有专家担心，现在的农民维权组织规模小、分布窄，其抗争是理性的，如果这个组织成为全国性普遍存在的组织，其行为是否还会理性？

专家同时指出了农民维权组织存在的主要问题。例如，第一，这些组织没有得到政府民政部门在程序上的认可，甚至被称为“非法”组织；第二，由于地方政府部门对此持观望态度，没有担负起管理责任，不能对农民进行必要的法律和组织管理的培训，这就容易使少数本来文化素质较低的农民减负上访代表，由于缺乏必要的法律意识，导致其行为目标和方式都产生一定的盲目性。

2、发挥农民组织在保护农民土地权益中的积极作用。

专家指出，目前我国农村不稳定的一个重要原因在于土地问题没有得到有效地解决。由于城乡改革不同步，城市化进程中对农民利益的侵害，尤其是对农民土地权益的侵占已成为一个相当严重的问题。这些年来，因为农民土地问题而引发的各种社会矛盾和冲突，严重影响到农村的社会稳定和经济发展。我国要实行最严格的耕地保护制度，这个思路是正确的。但是这个“严格”除了中央政府实行严格的土地管理外，最根本的还在于土地产权制度的创新。这包括两个重要的方面：第一，切实赋予农民长期而有保障的土地使用权；第二，提高农民及农民组织在土地交易中的谈判地位。但是，现实的情况说明，在现行体制的约束下，农村基层政权组织在维护农民土地权益中的作用很有限。事实上，一些地方的农村基层政权组织还不时地侵占农民的土地使用权。在这种情况下，个体农户难以维护自己的土地权益。谈判也好，协商也好，需要农民组织起来反映和维护自己的土地权益。因此，在现实背景下，发展农民组织，支持农民组织在保护农民的土地权益中发挥积极作用，既有现实性，又有迫切性。未来几年，加快农村土地制度改革，使农民真正成为土地的主人，同时使农民组织成为维护农民土地权益的主体，不仅对农村的经济发展和社会稳定有关键作用，而且对我国宏观经济的稳定也有着重要的意义。

3、建立农民工组织，维护农民工合法权益。

许多专家都谈到我国农工民组织问题。专家们普遍认为，农民工目前仍然处于散沙状态，这导致一方面农民工权益无法得到有效的制度保障，另一方面，也极易导致农民工无组织的反抗行为。有专家认为，目前农民工的合法权益远没有得到有效的保护，其中最突出的是劳资矛盾没有缓冲机制。此外，没有对农民工建立最基本的社会保障制度，即使在有条件的地区，如广东、上海也没有为农民工提供最基本的社会保障。这说明，到目前为止，尽管农民工规模庞大，但尚未形成代表和反映农民工合法利益的机制。

专家们对工会组织在维护农民工权益中的作用进行了深入讨论。有专家谈到，工会组织在现实情况下，很难反映和代表农民工的具体利益。中改院进行的专家改革调查问卷证实了这一观点：只有35.9％的专家认为应该吸收农民工加入工会，通过工会保护农民工合法权益，而58.2％的专家认为应该成立农民工组织，让农民工通过自己的组织来维护自己的合法权益。

4、发挥新型合作经济组织的“行政管理”作用。

专家认为，新型合作经济组织的发展填补了行政管理真空。税费改革以后，县、乡政府面临的基本困境是财政窘迫，运行困难，所以导致政府管理能力削弱，出现真空化的状态。启动合作组织这样的形式是弥补当前出现的一种行政真空的非常有效的手段。县乡两级干部在这个合作组织中已经逐渐适应了从过去以干部的身份转变为以协会管理人员的身份从事农村工作这样一种身份转换。由于政府与合作经济组织的目标一致，使得地方政府减缓了过去政府直接面对农户所必然产生的经济冲突和甚至是政治上的风险。大幅度地降低了农村矛盾的发生。

有专家强调，新型合作经济组织必须按照完全自愿原则来发展，必须以专业化、规模化的农业经营为基础。我国的新型合作经济组织如同“三农”问题一样，要靠政府去做工作，要靠学者研究，要靠全社会推动。

5、通过试点，稳妥地发展基层农民协会。

对于农会的建立在农村中的作用，专家们达成了基本共识；但对于建立的时机，专家们有不同意见。有专家认为，在目前农村社会压力日益增大的情况看，成立农会不仅是必然的，而且是迫切的。因此，主张政府应该允许农民成立自己的农会。中改院的研究成果证明了成立农会时机已经成熟这一观点。中改院调查的案例表明，有些地方农民要求成立基层农会的呼声很大，政府面对成立农会的压力增大，而且65.8％的专家认为目前在农村形成基层组织的条件较为成熟。有专家进一步提出：建议考虑在湖北、安徽等地进行建立基层农会的试点。

但也有专家认为，在目前的行政构架下，成立农会可能会成为另一个工会，徒有其名。因此，他们建议，改造现有的农村基层组织，使它们更好地代表农民利益。只要能达到这个目的，成立农会并不是必然之选。有专家调查的几个县，也证明了这一观点：改造后的村委会和党支部，的确能实质性地代表农民。

五、在政府转型中加快推进农民组织建设

专家们普遍认为，推进农民组织建设，政府的作用举足轻重。从我国的实际情况看，在农民组织建设的过程中，政府既不能简单地退出，也不能采取传统方法，强化对农民组织的行政领导和行政控制，而是要在政府自身转型的过程中，积极地支持、规范、引导农民组织的发展。只有观念、体制转型，政府才能积极、主动地支持农民组织建设，形成与农民组织平等对话的协商关系和合作伙伴关系。

1、 加快立法研究，为农民组织发展提供法律保障。

许多专家认为，政府要支持农民组织的发展，最重要的是为农民组织提供法律依据，赋予农民组织正当的社会地位。

有代表从立法参与者的角度讨论了农民新型合作经济组织的立法问题，认为给所有的农民组织合法的社会地位，暂时还有困难，但中央支持合作经济组织的态度是非常明确的。他就正在研究制订的《农村合作经济组织法》谈了自己的一些观点，认为，我国新型合作经济组织发展势头很猛，在立法中要注意以下几个问题：第一要立足促进农业专业合作组织的发展，有利于提高农民和农业生产的组织化程度；第二要有中国特色，要结合我国农民合作组织发展的实际，在借鉴国际经验的基础上立法，而不是照搬国外做法；第三在立法的时候，明确排除那种只有合作社名称、而不具备实质特征的组织，对其不予规制，待其具备合作社实质特征条件后，再将其纳入规制范围。

有专家扩大了农民组织立法的研究范围，建议除了尽快出台《农村合作经济组织法》外，还要根据新的情况，进一步修改完善《村民委员会组织法》及相关法律，使农民组织从注册、登记到管理都做到有法可依。

2、扩大基层民主选举，加强基层民主政治。

专家们认为，目前农民处于“一盘散沙”的无组织状态，使农民在现代社会中成为难以自我保护的“弱势群体”。要使农民成为一个有力量的群体，必须让其组织起来。这种组织必须是深深植根于农民自身需求和利益之中，并能有效表达和保护农民利益的组织。农村基层组织需要加强民主政治建设，以制度化的方式保障和维系农村基层组织的“草根性”。

当前，加强基层民主建设的着力点是扩大基层民主选举。“两票制”选举、“组合竞选制”等，就是有益的探索。“两会制”决策也加强了基层民主政治建设。

地方政府通过以“两票制”和“两会制”决策为主要内容的基层民主政治建设，有利于缓解农村干群的紧张关系，解决农村的基层矛盾。在这一过程中，乡村治理的微观组织基础悄悄地发生了根本性变化，反过来要求地方政府改变自己的治理方式，促使地方治理的民主化、法治化。

有专家特别强调，要开展对农民组织“领军”的培训，使其发挥积极的作用。

3、支持农民组织发挥在村级治理中的作用。

专家们认为，政府直接在农村进行全能式的管理，不仅成本高，而且效率低。政府从管理型转向服务型，有利于农村治理结构的优化。专家认为，由于城乡二元体制的约束和现行制度的不合理，农村基层政权常常陷入对上级负责，或者对农民负责的两难之中。例如，现行的财政体制，是相当的捉襟见肘。乡镇政府难以开展正常的事务，在这种情况下，农村基层组织侵害农民利益的事情经常发生，有的地方情况更为突出。要鼓励和支持农民组织参与农村治理，有效地改善农村治理结构，由政府与农民组织共同解决和处理农村的某些社会矛盾和问题。

有专家指出，要鼓励和支持农民组织参与农村的某些公共服务。农村基层政府除了将自身主要精力用来提供农村公共服务外，也要支持农民组织参与提供农村公共服务，例如参与农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。从现实情况看，政府用占GDP总值15％的农业征税，来满足占全国人口65％比例的农村人口的公共服务需求，这样的矛盾是很难调和的。因此，农民的主动参与非常重要。